A ordem internacional está em transformação: os Estados Unidos estão saindo de um momento unipolar1 e pelo menos desde o 11 de setembro executam ações de caráter unilateral, tendo recentemente a sua nova administração reforçado esta tendência. A China está assumindo um papel mais relevante, seja pelo aumento do seu poder econômico, seja pelo poder militar e maior assertividade; o populismo está avançando nas democracias liberais; a Rússia está desafiando o status quo ao invadir mais uma vez um país vizinho. Neste momento, o multilateralismo está sendo testado2 em suas diferentes manifestações, tanto institucionais quanto informais. Enquanto a transição para um mundo multipolar (ou mesmo bipolar) estiver ocorrendo, é esperado que alianças entre Estados sejam formadas, configurando um balanço de poder3 temporário e em certa medida oportunista e transacional4. Esta configuração por si só não marca o fim do multilateralismo, provocando, sim, turbulência, imprevisibilidade e uma mudança na forma de cooperação: do multilateralismo garantido por uma potência hegemônica para o minilateralismo suportado por estas novas alianças, como os BRICS, ou por coalizões de países de caráter mais transitório, como as “coalizões dos interessados”. Este novo multilateralismo minimalista será tão eficiente quanto os seus participantes assim o construírem.
Sumário
Introdução
Com a rápida mudança do cenário internacional e fortes evidências que o multilateralismo na sua forma pós-2ª Guerra Mundial está se enfraquecendo, torna-se ainda mais relevante refletir sobre as possíveis causas dessa tendência, bem como suas consequências nos curto e médio prazos. Combina-se neste artigo a análise de acontecimentos geopolíticos recentes com teorias de Relações Internacionais que podem ser úteis na compreensão do fenômeno como a Teoria da Estabilidade Hegemônica e Balanço de Poder. Utilizam-se nesta análise lentes neorealistas com foco em poder no sentido mais amplo que puramente militar.
Não é objetivo deste artigo fazer um exercício de previsão sobre a nova ordem internacional que está se formando, bipolar ou multipolar, mas sim focar nos impactos do atual movimento de transformação sobre o multilateralismo.
O multilateralismo pode ser definido como “uma situação em que vários países ou organizações trabalham em conjunto para alcançar algo ou lidar com um problema”5. Esta definição é mais ampla que algumas outras que restringem os atores a “países”6 ou “representantes de governos” e limitam seu escopo a “abordagens comuns a preocupações comuns” (Schechter, 2018) . Ruggie (1993) argumenta que o “multilateralismo é uma forma institucional genérica da vida internacional moderna” e que não deve ser confundido com organizações multilaterais formais. Stein (2008), por sua vez, destaca o papel dos interesses de Estado presente seja no multilateralismo, seja no unilateralismo, afirmando que a única diferença lógica entre as definições destes dois conceitos efetuadas por Singer, Walsh e Wilkening (2004) é que “o multilateralismo busca soluções duráveis enquanto o unilateralismo é sobre cooperação ad hoc”.
A ordem internacional vigente desde a Guerra Fria está passando por um período de transição de uma ordem hegemônica unipolar para uma ordem multipolar marcada pelo abandono dos Estados Unidos de sua posição de garantidor das instituições estabelecidas após a 2ª Guerra Mundial. Segundo Ikenberry (2001), a decisão de uma potência hegemônica de recuar para uma posição de isolamento doméstico levaria ao surgimento de uma ordem de balanço de poder7, na qual a lógica de anarquia e autoajuda (self-help) governa o comportamento das unidades [do sistema internacional], coalizões contrabalanceadoras são formadas para prevenir concentrações perigosas de poder e a estabilidade é restabelecida através da manutenção do equilíbrio do sistema. Ainda segundo Ikenberry e sumarizado por Schweller (2001), uma ordem internacional constitucional apresenta 4 elementos centrais:
- um acordo compartilhado sobre as “regras do jogo”;
- o estabelecimento de regras e instituições que vinculam e determinam os limites de autoridade para o exercício do poder;
- um alto grau de autonomia relativamente a interesses especiais e
- regras, princípios e instituições de governança que estão arraigados em um sistema político mais amplo que não é facilmente alterado.
A ordem internacional constitucional é composta por regras que, quando não cumpridas, geram turbulência e imprevisibilidade, podendo levar a uma menor cooperação entre Estados e até à competição entre eles.
Por que Cooperar por meio do Multilateralismo?
Um dos motivos é que, para alguns tipos de problemas globais, o multilateralismo pode ser mais eficaz que o unilateralismo, principalmente para lidar com problemas de coordenação, ou de “aversões comuns” segundo Stein (1983), com o estabelecimento de padrões comuns a todos os países. O acordo internacional que definiu o meridiano de Greenwich como referência para fusos horários e para cálculos de distâncias em longitudes assinado em 1884 é um exemplo. Já para problemas de colaboração, ou de “interesses comuns”’, nem sempre o multilateralismo funciona tão bem. Segundo Martin (1993), para colaborar os atores “demandam informações extensivas sobre o comportamento dos demais atores, dado que uma deserção será custosa para aqueles que continuam a cooperar e complicará tentativas de retaliação”. Ruggie dá como exemplo de colaboração o Concerto da Europa de 1815 até 1914 que exibia elementos de forma multilateral. Ele destaca que as consultas multilaterais instituídas pelo Concerto limitaram a extensão de atos que desrespeitavam os acordos vigentes através da provisão de um fórum onde a inteligência podia ser compartilhada, as intenções dos atores questionadas e as justificativas das ações apresentadas e avaliadas.
Com a passagem do tempo, colaborações tendem a se enfraquecer, como ocorreu com o Concerto da Europa. De acordo com Jervis (1983), para sistemas deste tipo funcionarem, cada Estado participante deve continuar acreditando que seus sacrifícios vão de fato trazer retornos positivos no longo-prazo e que outros não vão descumprir os acordos quando estiverem em posição para fazê-lo.
Para potências hegemônicas, cooperar através do multilateralismo pode ser uma escolha, enquanto para potências médias nem tanto. Como afirma Stein (2008):
“(…) Estados têm a opção entre atuar por conta própria ou agir em conjunto com os outros, entre trabalhar através das organizações correntes ou ignorá-las, entre cumprir a lei internacional existente ou ignorá-la. Isso permanece verdadeiro hoje como tem sido por séculos. O que é diferente hoje, porém, é a ampla gama de possibilidades que existem para agir em conjunto com outros”.
Axelrod e Keohane (1985) lembram que “cooperação não é equivalente à harmonia”, já que a harmonia requer uma completa identificação de interesses, enquanto a cooperação pode acontecer mesmo em situações com alguns interesses conflitantes. Importante também são as percepções de seus próprios interesses pois as “percepções definem interesses”. Cálculos políticos (p.ex., demonstrações ao eleitorado doméstico), razões econômicas (p.ex., um dado projeto de desenvolvimento) ou busca de segurança (como a segurança energética) podem alterar as percepções de interesses de um determinado país. Assim, por vezes a atuação unilateral pode ser preferida por um dado país à atuação em cooperação com outros países, principalmente se esse país naquele dado tema apresenta uma posição mais forte, seja em um contexto temporário ou não.
Um exemplo de atuação quase unilateral pode ser encontrado pouco após o 11 de setembro de 2001, quando um “novo unilateralismo” floresceu e Bush lançou uma guerra de coalizão de interessados no Iraque. Diferentemente das presidências precedentes, a administração Bush parecia ver o sistema pós-guerra de instituições e compromissos liderado pelos Estados Unidos mais como um estorvo do que um sistema que facilitava e legitimava a projeção do poder americano (Ikenberry, 2019).
A reciprocidade é uma característica particularmente importante para aumentar as chances de uma cooperação efetiva, sendo uma condição teoricamente atrelada a todas as normas da lei internacional (Zooler, 1986). Esta reciprocidade pode ser difusa, pois os atores podem esperar benefícios de longo prazo em vários temas e não necessariamente esperam vantagens em todos os temas em todas as ocasiões (Caporaso, 1993). De acordo com Bull (2012, p. 104):
“[a]s mais básicas das regras da lei internacional – aquelas que lidam com soberania, não-intervenção, imunidade diplomática e similares – dependem para sua efetividade do princípio da reciprocidade. Onde um Estado é preponderante, ele pode ter a opção de desconsiderar os direitos de outros Estados, sem temer que estes Estados possam reciprocar desrespeitando por sua vez os direitos deles”.
Por Que Não Cooperar?
A resposta mais simples seria: porque não se considera necessário cooperar para se alcançar os objetivos desejados. Cooperar, mesmo não sendo um comportamento inerente de indivíduos e Estados, pode ocorrer sob determinadas circunstâncias. No âmbito das relações internacionais entre Estados, é relevante focar em uma das possíveis causas-raiz de não-cooperação: a percepção de que pode se obter mais benefícios fora da ordem internacional, desviando-se da rules based international order“8.
Um Estado pode tentar se impor pelo poder, seja este militar, político, econômico ou uma combinação destes. De acordo com Lukes, poder é uma capacidade e “ter poder é ser capaz de fazer ou incorporar qualquer mudança, ou resistir a ela”, bem como ter a possibilidade de “agir contra os interesses de outros” (Lukes, 1974). Wohlforth (1999, p. 8) destaca o papel dos Estados Unidos na ordem internacional vigente:
“[p]ossuindo uma preponderância de poder indisputável, os Estados Unidos estão mais livres que a maioria dos Estados para desconsiderar o sistema internacional e seus incentivos. Mas porque o sistema é construído em torno do poder dos Estados Unidos, ele cria demandas para o envolvimento americano”.
Quanto ao Poder econômico, Kindleberger (1970, p. 56) lembra que ele pode ser “usado para asseverar ou obter controle sobre as políticas de outros países”. Podemos tomar como exemplo a política de aplicação de tarifas ao comércio exterior pela administração dos Estados Unidos do segundo mandato de Trump. Como resume Bekkevold (2025), “baseada em unilateralismo impulsivo e estabelecimento de acordos bilaterais, ela reduziu a já meia morta Organização Mundial do Comércio (OMC/WTO) a uma casca vazia e sem sentido”. Este autor destaca que uma configuração multipolar é pouco favorável à colaboração já que as alianças formadas entre países são instáveis, “reduzindo o incentivo à implementação de políticas de livre-comércio, dado que os benefícios compartilhados através do comércio, incluindo a difusão de tecnologias, podem então ser obtidos pelo outro lado”.
No caso do pós-11 de setembro, Ikenberry (2019, p. 18) defende que, apesar de alguns observarem que o momento unipolar pode ter tornado os Estados Unidos “menos sensíveis a futuras perdas de poder”, para alguns da administração Bush da época o “domínio americano poderia ser autoperpetuado. Se isto for verdadeiro, as parcerias e a legitimidade internacional serão menos valiosas”.
Woods (2025) resume os movimentos da atual administração Trump que parecem seguir esta reorientação em “rejeição de tratados, organizações e instituições econômicas que os Estados Unidos tanto fizeram para configurar”:
“[n]o início de fevereiro [de 2025], Trump ordenou uma vasta revisão de 180 dias de todas as organizações internacionais às quais os Estados Unidos pertencem e ‘todas as convenções e tratados dos quais os Estados Unidos são parte’. E mais movimentos agressivos podem estar por vir: o Projeto 2025, o projeto da Heritage Foundation para a segunda administração Trump, que tem antecipado muitas das suas políticas, defende a saída dos EUA do Fundo Monetário Internacional (FMI/IMF) e do Banco Mundial”.
Mais recentemente, o presidente Trump anunciou que não participaria da reunião do G20 na África do Sul de novembro de 20259. Trump saiu da Coreia do Sul antes do início da reunião da Cooperação Econômica Ásia-Pacífico (Asia-Pacific Economic Cooperation – APEC) em final de outubro10; os Estados Unidos não enviaram delegação para a COP30 no Brasil, tendo logo no início do ano de 2025 formalizado sua saída previamente anunciada do Acordo de Paris11.
Paralelamente ao movimento de autoisolamento dos EUA, o populismo combinado com nacionalismo e desconfiança em relação ao multilateralismo retornou em força, primeiramente na Europa. Um dos primeiros sinais disso foi o Brexit, a saída do Reino Unido da União Europeia (UE), já há anos discutida por alguns, mas que em um referendo realizado em junho de 2016 recebeu apoio da maior parte dos eleitores, surpreendendo muitos. Segundo um estudo da London School of Economics (Olivas Osuna, de Lyon et al., 2019), o voto para sair da UE foi motivado mais por insatisfação com a globalização, migração e percepção de ameaças à identidade nacional do que por razões econômicas, com o sentimento de terem sido deixados para trás pelas “elites” e acreditando que seus interesses foram minados pelas tendências culturais e econômicas que eles vinculam à associação com a União Europeia.
Em 2008, a Rússia invadiu a Ossétia do Sul e a Abecásia na Geórgia, e em 2014, ocupou e anexou a Crimeia, na Ucrânia. Além disso, a Rússia apoiou forças separatistas em Donbass e em Donetsk. A situação foi tolerada como fait accompli, mas não reconhecida formalmente pela maioria dos países da comunidade internacional, tendo sido aplicadas sanções em resposta. Em fevereiro de 2022, a Rússia atacou e invadiu novamente a Ucrânia em flagrante desrespeito à ordem internacional, situação que se mantém (Jimbo, 2023).
Multilateralismo Durante a Transição para a Multipolaridade
Atualmente há uma potência em ascensão com possibilidade de rivalizar com os Estados Unidos em poder econômico, militar, e mais recentemente, em influência, na ordem internacional: a China. Desde as reformas econômicas efetuadas por Deng Xiaoping e a reabertura da China ao mundo, o país se tornou um forte player em instituições como as Nações Unidas e o Banco Mundial, tornando-se cada vez mais central no mundo da política, bem como na economia. Apesar de ter criado iniciativas quase institucionais como o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura, o Novo Banco de Desenvolvimento (conhecido como Banco de Desenvolvimento dos BRICS) e o Fundo da Rota da Seda, a China deseja usar a ordem internacional existente para continuar a assumir um papel maior no cenário multilateral (Le Corre, 2018). Le Corre (2018) também ressalta que alguns analistas do Ocidente consideram a China como uma potência “revisionista”, ponderando que talvez ela seja melhor qualificada como “disruptiva”, já que sua estratégia seria diversificação de portfólio, não a substituição de instituições e sistemas.
O BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) é um bloco internacional que se reuniu informalmente pela primeira vez em 2006 ainda sem a África do Sul que entraria somente em 2011. A partir de 2024 o bloco foi expandido, agregando novos membros como a Arábia Saudita, o Egito, os Emirados Árabes Unidos, a Etiópia, a Indonésia e o Irã, tendo criado a categoria de países parceiros que conta em 2025 com 11 países. Entre seus objetivos declarados está fortalecer a cooperação econômica, política e social entre seus membros, bem como promover um aumento da influência dos países do Sul Global na governança internacional (BRICS Brasil, 2025). Segundo Megre e Ribeiro (2024):
“[a] dinâmica deste grupo internacional é sem dúvida distinta de formatos convencionais. O enfoque, com raízes no conceito de multipolaridade, representa uma nova maneira de organizar um grupo de países – um desvio em relação a modelos tradicionais – e pode estar sujeito a mal-entendidos. (…) No seu núcleo, é uma coalizão orientada a promover parcerias mutuamente benéficas, primariamente dentro das áreas de economia e comércio”.
Em resposta à invasão russa de 2022 e após sinais de que a atual administração dos Estados Unidos não estaria inclinada a oferecer à Ucrânia o mesmo suporte dado pela administração anterior, foi formada uma coalizão de interessados. Trata-se de um grupo de 26 países liderados pelo Reino Unido e França que busca “assegurar uma paz duradoura na Ucrânia” (Bielieskov, 2025).
O multilateralismo pode ser informal, tal como diplomacia silenciosa, ou formal, onde estruturas ou regimes intergovernamentais são criados por Estados para confrontar problemas que os países individualmente não conseguem resolver (Twining, 1998). O sucesso em lidar com problemas desta natureza de forma cooperativa nem sempre é atingido, sendo frequentemente limitado a acordos que não funcionam na prática ou que não envolvem todos os atores12. De acordo com Barrett (2007):
“[o] unilateralismo, modus operandi default de Estados na arena internacional, pode algumas vezes ser efetivo, bem como, potencialmente, as ‘coalizões dos interessados’. (…) Na falta de uma autoridade supranacional capaz de compelir estados a agir diferentemente, a única alternativa viável é a cooperação internacional – um tipo de voluntarismo organizado”.
Woods (2025) destaca as motivações dos Estados para cooperar neste cenário:
“[m]uitos países, incluindo a vasta maioria que sem poder dominante, suportam várias formas de cooperação multilateral para assegurar seus interesses. (…) Mesmo na ausência de uma potência hegemônica, os países podem buscar instituições coletivas para agrupar seu poder, construir uma defesa contra a instabilidade e capturar os ganhos mútuos que ocorrem quando um bocadinho de cooperação é logrado.”
Em um mundo cada vez mais complexo, as áreas de interesse dos Estados são ainda mais amplas, existindo maior probabilidade de conflitos de interesses e também de múltiplos alinhamentos simultâneos, como resume bem Friedman (2025):
“[a] difusão de Poder não envolve somente os EUA, Europa, China ou Rússia”, escrevem os experts em segurança nacional Robert Muggah e Mark Medish no site sobre risco geopolítico SecDev. “Potências médias – Brasil, Índia, Turquia, os países do Golfo, África do Sul – estão praticando o que os diplomatas, hoje, chamam de “multialinhamento”. Eles buscam vantagens tema por tema em vez de se vincularem a um campo. A Índia compra petróleo a menor preço da Rússia enquanto corteja investimentos e transferências de tecnologia do Ocidente. O Brasil expande o comércio com a China enquanto discute ideias conciliatórias com Pequim e fala sobre financiamento climático com Washington e Bruxelas”.
Considerações Finais
Há fortes indícios de que o futuro próximo do multilateralismo será mais fragmentado, com estruturas “minilaterais” e mais informais formadas para lidar com problemas específicos. Os resultados do minilateralismo podem ser subótimos em comparação com os resultados de um multilateralismo eficaz, mas podem ser os melhores resultados possíveis na atual configuração da ordem internacional.
É importante também considerar separadamente os conceitos de “ordem internacional” e “multilateralismo”: ao longo da história houve momentos em que alguma ordem prevaleceu mesmo sem a existência de multilateralismo como definimos atualmente, frequentemente com base em alianças limitadas entre países com interesses comuns. Uma nova ordem internacional pode ser construída por meio de reformas nas estruturas multilaterais atuais, sendo o mais importante garantir que esta ordem seja baseada em regras e leis e não ditada pela força.
O momento atual é de transição, e a consequência imediata é a desordem, não sendo possível vislumbrar claramente qual forma de ordem internacional surgirá. O que parece provável é que em algum momento (mas não tão logo) os países acabarão por estabelecer relações entre si em uma configuração mais equilibrada, dado que há benefícios na manutenção de uma ordem internacional cooperativa em comparação com relações baseadas na rivalidade, desapreço à diplomacia e imprevisibilidade.
As posições dos Estados Unidos e da China quanto ao multilateralismo e uma ordem internacional baseada em regras e leis serão fundamentais para o desenho da nova ordem internacional, mas não são por si só determinantes: há um conjunto de médias potências que poderá influenciar significativamente a nova configuração da ordem internacional desde que unam esforços para tal.
A cooperação entre os Estados, mesmo que limitada, e a manutenção de canais abertos para o diálogo tornam-se ainda mais relevantes para a paz e alcance de um futuro próspero e sustentável por todas as nações, bem como na desescalada (off-ramps) em situações de crise no curto-prazo.
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- “Só um crescimento desigual de Poder (…) acarretará o fim da era unipolar”. WOHLFORTH, William. The Stability of a Unipolar World. International Security Vol 24. No. 1. MIT Press. EUA.1999. pp.5-41. https://www.jstor.org/stable/2539346. Acesso em 10 de novembro de 2025. ↩︎
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- “Situação na qual nenhum Poder está em posição preponderante e sem pode fazer com que outros cumpram a lei”. VATTEL, Emer. Droit des Gens, bk III, ch. II, seção 47, texto em SCOTT, James B. The Classics of International Law, Le Droit des Gens, Washington: Carnegie Institute. 1916. p.40 em BULL, Hedley. The Anarchical Society – A Study of Order in World Politics. 4a edição. Palgrave Macmillan. Londres. Reino Unido. 2012. p. 97. ↩︎
- Ver VINJAMURI, Leslie, AYDIN-DÜZGIT, Senem et al. (2025), capítulo 13 “Envisioning the Future International Order”. VINJAMURI, Leslie, AYDIN-DÜZGIT, Senem et al. ↩︎
- DICIONÁRIO CAMBRIDGE. https://dictionary.cambridge.org/pt/dicionario/ingles/multilateralism. Acesso em 31 de outubro de 2025. ↩︎
- Um exemplo em https://relacoesexteriores.com.br/glossario/multilateralismo/ . Acesso em 31 de outubro de 2025. ↩︎
- A teoria de Relações Internacionais de Balanço de Poder é controversa e não cabe a este artigo defendê-la, discutir sua efetividade ou estabilidade. Um artigo que descreve bem o conceito é WOHLFORTH, William et al. Testing the Balance-of-Power Theory in World History. European Journal of International Relations. SAGE Publications and ECPR-European Consortium for Political Research, Vol. 13(2): 155–185. 2007. https://journals.sagepub.com/doi/epdf/10.1177/1354066107076951. Acesso em 10 de novembro de 2025. Como mencionado na conclusão do artigo, p. 179, “O balanceamento realmente ocorre e pode ser importante, mas seus efeitos são sempre impedidos pelo problema de ação coletiva, e é frequentemente sobrecarregado por este e outros fatores.” ↩︎
- “Um sistema no qual os países aderem a normas, tratados e acordos estabelecidos para governar suas interações. Ele procura estabelecer um sistema de governança global honesto, justo, aberto e previsível”. BRITISH INSTITUTE OF INTERNATIONAL AND COMPARATIVE LAW. Benefits of the rules-based international order? https://www.biicl.org/projects/benefits-of-the-rules-based-international-order . Acesso em 8 de novembro de 2025. ↩︎
- Ver MANCINI, Ryan. Trump says US will skip G20 in South Africa. The Hill. 11/07/2025. https://thehill.com/homenews/administration/5596076-trump-g20-summit-south-africa/ Acesso em 10 de novembro de 2025. ↩︎
- Ver BAPTISTA, Eduardo. US Official Defends Participation in APEC After Trump’s Early Departure. Reuters. 31 de outubro de 2005. https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-official-defends-participation-apec-after-trumps-early-departure-2025-10-31/ . Acesso em 10 de novembro de 2025. ↩︎
- MEREDITH, Sam. COP30 gets underway in Brazil – and a Trump shaped hole is hanging over the climate summit. CNBC, EUA, 10/11/2025. https://www.cnbc.com/2025/11/10/cop30-in-brazil-a-trump-shaped-hole-is-hanging-over-the-climate-talks.html. Acesso em 10 de novembro de 2025. ↩︎
- Por exemplo, o Tratado de Não-Proliferação Nuclear (NPT), considerado um dos mais bem sucedidos tratados deste tipo, vigente desde 1970 e estendido indefinidamente em 1995. O tratado contempla 189 signatários, mas Índia, Israel e Paquistão não fazem parte, e a Coreia do Norte retirou-se em 2003. https://www.csis.org/analysis/nuclear-non-proliferation-treaty. Acesso em 2 de novembro de 2025. ↩︎
Formação acadêmica MSc em Diplomacia e Estratégia Internacional na London School of Economics and Political Science. Doutorado em Relações Internacionais. especialidade em Estudos de Segurança e Estratégia Universidade Nova de Lisboa. Atualmente Investigadora Associada do IPRI – Instituto Português de Relações Internacionais na UNL. Principais temas de pesquisa: Negociações da Crise Climática, Cooperação Internacional, Multilateralismo.
