Há 111 anos, era celebrado um dos tratados mais importantes para a história diplomática brasileira: o da Lagoa-Mirim. Tal afirmação, embora soe exagerada, se confirma quando verificamos que este acordo teve severas implicações para a política interna do Brasil e moldou, de certa forma, o pensamento da diplomacia nacional ainda em vigor. Sem sombra de dúvidas, um dos grandes feitos de nossa diplomacia é a definição das fronteiras nacionais. Nossos limites foram forjados, principalmente, a partir de 1902, com a chegada de José Maria Paranhos, conhecido como Rio Branco, ao Ministério das Relações Exteriores, por meio da negociação. Paranhos valeu-se do conhecimento, do estudo da História, do Direito Internacional e da Geografia para resolver celeumas fronteiriças sem o uso da força, apenas com as melhores práticas diplomáticas.
É este, inclusive, o principal marco da duradoura gestão do Barão do Rio Branco. Em 10 anos, Paranhos desenhou todo um arcabouço do pensamento diplomático e definiu linhas de atuação que até hoje, passados mais de 100 anos desde o fim de sua gestão, seguem sendo utilizadas pelo Itamaraty, a exemplo de princípios como os da solução pacífica de controvérsias, não intervenção, autodeterminação dos povos e a busca do melhor relacionamento com nosso entorno geográfico: a América do Sul.
Este ensaio busca analisar, portanto, um dos casos mais emblemáticos de sua gestão para nosso entorno. A negociação e assinatura do Tratado da Lagoa Mirim, na fronteira entre o Brasil e o Uruguai. Chegar a um consenso naquela região específica – lugar de muitos conflitos históricos durante os séculos XVIII e XIX – não era tarefa simples, uma vez que a Chancelaria brasileira precisaria lidar com fatores internos e externos. 
Para a consecução desse objetivo, Rio Branco precisaria costurar apoio político junto ao Parlamento para aprovação do tratado, da opinião pública e do próprio Ministério das Relações Exteriores. Do ponto de vista externo, era necessário negociar com Uruguai e Argentina a fim de encontrar bons termos, uma vez que o acordo trataria de navegação e comércio, temas espinhosos naquele período. Este artigo fará uma análise a partir da história diplomática brasileira, como, o que foi e quais foram os caminhos percorridos até a celebração do Tratado da Lagoa Mirim entre o Brasil e o Uruguai, e quais seus efeitos para a imagem do Brasil e para suas relações com a América do Sul.
Contextualização histórica
Barão do Rio Branco tomou posse no cargo de Ministro das Relações Exteriores em 1º de dezembro de 1902, e já em seu discurso deu pistas dos caminhos que a ação diplomática brasileira iria percorrer: “Não venho servir a um partido político: venho servir ao nosso Brasil, que todos desejamos ver unido, íntegro, forte e respeitado’’. Para alcançar a unidade e projetar a imagem de um país forte e respeitado, nossa política exterior se dividiu, basicamente, em 4 linhas de atuação:
- A busca de uma supremacia compartilhada na América do Sul;
- A restauração do prestígio internacional do Brasil;
- Intangibilidade da soberania nacional;
- Solução das lides fronteiriças.
Durante sua gestão (1902-1912), Rio Branco solucionou, sempre por meio do juízo diplomático, questões de limites com Bolívia (1903), Peru (1904/1909), Grã-Bretanha (1904), Holanda (1906), Colômbia (1907) e Uruguai (1909). Todas essas negociações abarcam as diretrizes de política externa acima citadas. A opção pela América do Sul era inevitável, uma vez que, conforme leciona Celso Lafer, nosso entorno não é uma opção, mas, sim, a circunstância de nosso ‘’eu’’ diplomático. A partir da conformação dos limites territoriais, Rio Branco desconstruiu a imagem expansionista que os países vizinhos tinham em relação às políticas de fronteiras do Império, restaurou o prestígio internacional do Brasil, trouxe unidade ao território nacional, fato que garantia a soberania brasileira.
Sem dúvidas, a negociação mais complexa em termos de definição de limites foi com a Bolívia para a incorporação do Acre. Foram inúmeras as pressões externas e internas, no entanto, focaremos aqui no outro extremo do país. A região do Prata representou enorme imbróglio desde os tempos coloniais. Portugal e Espanha tiveram grandes dificuldades para estabelecer os limites das posses na região. Ainda no século XVII, Portugal estabeleceu a Colônia do Santíssimo Sacramento, a fim de estender suas fronteiras meridionais. O ato foi rapidamente contestado pela Espanha, tendo o governo de Buenos Aires tomado o território para os domínios da Coroa Espanhola.
Dentre idas e vindas ao longo dos séculos, a região passou aos domínios de Portugal e da Espanha diversas vezes. A título de exemplo, os portugueses dominaram a região novamente de 1683 a 1705, quando os espanhóis a tomaram e comandaram até 1715, ano em que foi devolvida a Portugal pelo Tratado de Utrecht. Em 1750, foi devolvida aos espanhóis pelo Tratado de Madrid e, em 1760, as cláusulas do acordo foram desfeitas pelo Tratado de El Pardo. Em suma, verifica-se que a história da região é naturalmente conflituosa. O último conflito expressivo foi a Guerra da Cisplatina (1825-1828), que teve como desfecho a Convenção Preliminar de Paz, cujas consequências se caracterizaram, dentre outras, na renúncia dos direitos de ambas as partes sobre a região, e que naquele território se formasse um Estado independente e soberano, ou seja, a República do Uruguai.
A Questão da Lagoa Mirim
As relações diplomáticas entre os dois países se iniciam em 1828 com o fim da Guerra Cisplatina e a criação do Estado uruguaio, fato que não significa, em uma primeira análise, relações totalmente cordiais. De 1828 a 1889, as relações entre os países foram de instabilidade, que era, na verdade, uma marca da região platina. Desde 1810, com os movimentos de independência, disputas territoriais, e pelo controle do poder político e econômico, passaram a ser a tônica do extinto Vice-Reino do Rio da Prata. O Império brasileiro tinha interesses dissonantes dos argentinos e, a partir da década de 1850, passou a consolidar apoio ao Uruguai a fim de repelir incursões militares do governo portenho.
Por essas razões, o cálculo político da diplomacia brasileira levou à assinatura, em 1851, de um tratado com o Uruguai, com vistas ao reconhecimento das fronteiras nos mesmos moldes da Província Cisplatina, o que mantinha para o Brasil o uso exclusivo da lagoa Mirim. Carlos Delgado de Carvalho e Rubens Ricupero são uníssonos ao afirmarem a intransigência por parte do império brasileiro no trato das questões com o Uruguai. Isso se deveu, em larga medida, às constantes tentativas de negociar tratados que dessem ao Brasil compensações territoriais. Nas palavras do primeiro autor, em razão dessa intransigência, as questões de limites entre os países levaram um século para chegar a uma conclusão.
Para Ricupero, com a constituição dos sistemas de tratados entre Brasil e Uruguai, o governo imperial rejeitou o traçado do Tratado de Santo Idelfonso (1777) e a conquista das missões do Uruguai, e ainda impôs a Montevidéu uma fronteira seca no rio Jaguarão e na Lagoa Mirim, fato que revelou a falta de moderação no tratamento dispensado ao vizinho, uma vez que negou aos uruguaios a navegação nos trechos. Tal falta de cortesia só teve correção no Brasil republicano, na gestão do Barão do Rio Branco. Em 1909, Paranhos assina o último importante tratado de limites antes de morrer. De acordo com Delgado, tratava-se de um acordo justo e necessário, mas somente com o prestígio de Rio Branco seria possível formalizá-lo.
De fato, não seria simples, em um momento de consolidação do território nacional, abrir mão de uma parte dele em prol de outra nação. A possibilidade de perda do território era preocupação constante das elites políticas e econômicas do país desde o Império. Como disse o próprio Barão, em Exposição de Motivos enviada ao Presidente Nilo Peçanha sobre o Tratado da Lagoa Mirim:
(…) alguns compatriotas nossos, mais exigentes, pretendiam naquele tempo não só que continuássemos senhores de toda a lagoa Mirim, mas também que procurássemos conseguir certa extensão das suas vertentes ocidentais, baseando-se na nossa ocupação bélica de 1737, reconhecida e sancionada pelo Tratado de 13 de janeiro de 1750.
Como dito anteriormente, era uma diretriz da política externa de Rio Branco reduzir as assimetrias entre os países da região. No mesmo ano de 1909, por exemplo, houve a tentativa de se criar o projeto de ‘’Pacto ABC’’, que se consubstanciou no Tratado Cordial de Inteligência Política e de arbitramento entre Argentina, Brasil e Chile, as três maiores potências da região e que visava, em linhas gerais, assegurar a paz e estimular o progresso da América do Sul.
No caso do Uruguai, Rio Branco argumentava que a criação de um espaço compartilhado entre os dois países garantiria ao Uruguai a possibilidade de projetar-se internacionalmente, fato que favoreceria não só ao país, mas a toda a América do Sul, uma vez que, dentre outros ganhos, traria prosperidade a todos. Desta forma, em 30 de outubro de 1909, em Petrópolis, Rio de Janeiro, foi assinado o Tratado da Lagoa Mirim, cujo propósito era estreitar ainda mais as relações entre Brasil e Uruguai e favorecer as relações de comércio e boa vizinhança. Para isso, o texto do acordo modificou a linha e o regime de fronteira na lagoa Mirim e no rio Jaguarão. O tratado estabeleceu, ainda, princípios gerais para o comércio e a navegação em suas águas,
Breve análise sobre Ação Diplomática
Diplomacia é o instrumento político pelo qual se coloca em prática a política exterior de um país, logo, há que se separar, ao menos do ponto de vista conceitual, uma da outra. Se dissemos que diplomacia é uma atividade política, devemos ter em mente que suas ações precisam ser dotadas de sensibilidade e fino trato das questões. Benoni Belli afirma que o que garante o êxito não é, necessariamente, o domínio de uma técnica especializada, mas a capacidade de encarar o particular e entender suas características únicas para tomar a decisão mais correta ou menos onerosa da perspectiva dos valores que balizam os interesses nacionais.
Para o mesmo autor, a atividade diplomática tem como núcleo central o juízo político. Desta forma, muito embora o conhecimento seja indispensável, o exercício de julgar fatos e conjunturas é indispensável para o processo de tomada de decisões. Em outro artigo sobre a relevância do planejamento diplomático para a inserção internacional de um país, o Embaixador assevera:
A elaboração de uma estratégia de inserção internacional por meio do esforço de planejamento diplomático deve lidar com incertezas internas e externas, que são seus condicionantes. As incertezas domésticas derivam da oscilação da conjuntura política e econômica, bem como da complexa construção de consensos. Esses são fatores cambiantes por natureza, que podem favorecer ou dificultar a definição de grandes objetivos(…)Em política externa, o fato de se lidar com um ambiente em que convivem várias soberanias é um complicador em relação às demais políticas públicas. Basta lembrar, a título ilustrativo, que os cálculos de política externa são afetados por multiplicidade de eventos internacionais que podem tomar direções inesperadas(…) (grifei).
As afirmações citadas acima confirmam a necessidade de juízo político no fazer diplomático. Isso porque, diferentemente da política interna, onde, em certos casos, existem brechas para eventuais previsões sobre comportamentos, a política internacional segue compassos distintos. O nível de previsibilidade é menor, deixando estreita margem para cálculos precisos. Daí a importância do planejamento diplomático. É somente por meio dos consensos sobre como agir em determinados temas – e aí entra a importância do uso da história e de algum grau de continuidade no modo de agir – que uma política exterior pode ter maior êxito. E foi dessa forma que Rio Branco agiu no caso do Tratado da Lagoa Mirim.
Em um caso emblemático, onde um outro país demandava apenas e tão somente o direito de navegação e que acabou levando muito mais do que pedia – uma parte de território -, o Chanceler brasileiro precisou, não só construir amplo consenso interno, uma vez que, do ponto de vista jurídico, o Brasil tinha posse do território cedido, mas fazer cálculos importantes sobre a posição privilegiada do Brasil e o futuro das relações com seus vizinhos.
O caso exigiu, ainda, juízo político. Para Rio Branco, embora o direito estivesse ao lado do Brasil, a redução de uma assimetria histórica traria diversos ganhos no curto e no longo prazo. Novamente na visão de Benoni Belli, esses ganhos não podem ser explicados apenas pelo conhecimento especializado, mas, sim, pelo discernimento político e pela visão estratégica da inserção do Brasil na região e no mundo. Ou, como disse Delgado, Rio Branco reconheceu que o tema tratava muito mais de ‘’psicologia coletiva’’ do que de natureza jurídica. É exatamente essa a visão que sugiro neste artigo: o conhecimento é indispensável para o fazer diplomático. O próprio Barão do Rio Branco comentou, certa vez, em carta destinada ao senador Frederico de Abrantes:
Chancelaria deve ser uma Instituição de produção de conhecimento(…) meu programa consiste em criar um arquivo onde os empregados inteligentes encontrarão as armas de que necessitam para seus embates.
Todavia, tão relevante quanto o conhecimento é o fino trato da política. Certos eventos não podem ser previstos com clareza e a forma como a diplomacia lidará com este ou aquele fator depende de um olhar político e não técnico. Em síntese, agir diplomaticamente é agir politicamente, mesmo quando os tomadores de decisões têm ao seu lado os melhores dossiês. Outro caso emblemático da história diplomática brasileira ocorreu durante a crise das Malvinas, em 1982. O Chanceler da época, Saraiva Guerreiro, valeu-se de recursos históricos para defender o direito à soberania argentina, mas também adotou o discurso de solução pacífica da controvérsia. Nas palavras de Ricupero, o Chanceler, com toda sua sensibilidade política, conseguiu passar sem maiores dificuldades pelo período. Não apoiou exageradamente à Argentina, nem tampouco usou de atitude hostil em um momento dramático para nosso vizinho imediato.
O caso da Lagoa Mirim tem um valor histórico importante para nossa diplomacia. Rio Branco conseguiu concluir todas as negociações de limites das quais participou apenas usando a negociação. Mais de cem anos após sua gestão, e da celebração do referido Tratado, ainda vemos que a ação diplomática nacional se vale, e muito, do discernimento político. Especialmente quando nos referimos ao nosso entorno geográfico, identificamos diversos casos pós-Rio Branco que obrigaram ao Brasil ser menos ‘’técnico’’ e mais político. A exemplo, vimos o caso das Malvinas, apoio que é histórico e que data de 1833, ainda dos tempos do Império, em que se reconhecia, em prol de uma visão estratégica, a soberania argentina sobre as ilhas Malvinas e que precisou ser enfatizado em 1982 quando da invasão ao arquipélago. Desde a constituição das Nações Unidas, até o ano de 2019 o Brasil defendeu o pleito argentino por meio da solução pacífica da controvérsia.
Mais recentemente, já na década de 1990, o Brasil mediou a assinatura do Acordo Global de Paz entre Equador e Peru, que se consubstanciou na Declaração de Paz do Itamaraty. Este ato teve consequências políticas importantíssimas para o Brasil e para a região, a exemplo da demonstração para o mundo de que a América Latina havia atingido maturidade política para solucionar seus próprios conflitos, sem intervenção de outros continentes, fato que gerou imagem de região estável; favoreceu a integração regional entre o Mercosul e a região Andina, bem como uma maior cooperação amazônica, uma vez que haveria maior harmonia entre os povos.
No caso da Lagoa Mirim, o Brasil deu importante passo na solução de desconfianças históricas entre os países e inaugurou uma nova forma de fazer diplomacia. Do ponto de vista político, a importância do ato de Paranhos foi tanto que existe, hoje, uma cidade com o nome de Rio Branco na região uruguaia da lagoa Mirim. Do ponto de vista do fazer diplomático, isso se confirma quando olhamos o art. 4º da Constituição Federal que, ao tratar das relações internacionais do Brasil, impôs diversos aspectos que compunham as diretrizes da política exterior de Rio Branco, a exemplo da não intervenção, solução pacífica de controvérsias e a busca para a formação de uma comunidade latino-americana de nações.
Em suma, não há como pensar a formulação da política exterior de um país sem olhar para sua formação histórica e para a realidade em que se insere. Cálculos políticos precisam levar em conta diversos fatores, especialmente quando se trata de um sistema internacional complexo, diverso e com interesses quase sempre conflitantes. Há que se levar em consideração que, em certos temas, a continuidade, ainda que em alguma medida, é essencial para que produza nos interlocutores sensação de previsibilidade no trato. E em matéria de relações do Brasil com a América do Sul, ressalvadas as mudanças nas dinâmicas políticas de cada país, as linhas-macro de política exterior, aquelas ainda pactuadas no início do século por Rio Branco, devem conduzir a formulação e a execução da política exterior brasileira.
Referências bibliográficas:
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