A formulação e execução de políticas industriais é um dos temas mais controversos no campo do desenvolvimento econômico. Enquanto alguns as defendem como instrumentos essenciais para acelerar a transformação produtiva e tecnológica, outros as consideram ineficazes, sujeitas a falhas de governo, captura por interesses e má alocação de recursos. Em meio a esse debate, a trajetória da Coreia do Sul se destaca como um dos casos mais emblemáticos e bem-sucedidos de uso estratégico da política industrial no pós-Segunda Guerra Mundial.
A partir de uma base econômica frágil e predominantemente agrícola nas décadas de 1950 e 1960, o país enfrentava desafios profundos, como a baixa capacidade produtiva, a escassez de tecnologia doméstica, a vulnerabilidade externa e a ausência de uma base industrial moderna. Foi nesse contexto que o Estado sul-coreano optou por uma abordagem estratégica e coordenada de política industrial, combinando investimentos públicos direcionados, incentivos fiscais e creditícios seletivos, transferência de tecnologia e forte capacitação institucional.
Sumário
Este artigo analisa os principais elementos dessa experiência, com foco especial no programa conhecido como Heavy and Chemical Industry Drive (HCI), implementado entre 1973 e 1979, e nas transições fundamentais entre capacidade de implementação tecnológica (baseada em absorção e adaptação) e capacidade de design (voltada à inovação e criação autônoma). A partir das análises contemporâneas de Lane (2025) e Lee et al. (2022), busca-se compreender como a Coreia do Sul superou os obstáculos comuns às políticas industriais — como ineficiências, descontinuidade e dependência externa — e conseguiu transformar sua estrutura econômica de forma duradoura.
Mais do que um modelo a ser copiado, a experiência sul-coreana oferece lições valiosas sobre como desenhar e conduzir políticas industriais em contextos de escassez, incerteza e pressões geopolíticas, preservando a coerência estratégica e a capacidade de adaptação ao longo do tempo.
1. A Base do Milagre Coreano: A Política Industrial Dirigida
Durante a década de 1970, a Coreia do Sul promoveu uma das mais ambiciosas experiências de política industrial do século XX, com destaque para o período entre 1973 e 1979, quando foi implementado o Heavy and Chemical Industry Drive (HCI). Essa política marcou uma transição decisiva do modelo anterior, baseado em incentivos horizontais para exportações de baixo valor agregado, para uma estratégia vertical, seletiva e orientada à transformação estrutural.
O HCI teve como objetivo acelerar o desenvolvimento de seis setores estratégicos: aço, metais não ferrosos, construção naval, maquinário, eletrônicos e petroquímicos. Esses setores foram escolhidos por seu potencial de encadeamento com outros segmentos industriais, sua importância para a segurança nacional e sua capacidade de promover ganhos de produtividade em larga escala. O impulso industrial foi concebido tanto como uma resposta econômica à necessidade de modernização, quanto como uma reação geopolítica às ameaças percebidas no contexto da Guerra Fria.
Segurança nacional e contexto geopolítico
O lançamento do HCI foi diretamente influenciado pelo “Choque Nixon”, de 1969, quando os Estados Unidos anunciaram que reduziram sua presença militar na Ásia, incluindo a eventual retirada de tropas da Península Coreana. Essa mudança deixou o país vulnerável diante da crescente militarização da Coreia do Norte e levou o governo do presidente Park Chung-hee a considerar essencial a construção de uma base industrial pesada que sustentasse a autonomia militar e tecnológica da Coreia do Sul.
Instrumentos de política industrial: coordenação e coerência
A implementação do HCI envolveu uma combinação sofisticada de instrumentos financeiros, fiscais, comerciais e regulatórios, que incluíram:
- Crédito direcionado: cerca de 50% do crédito doméstico total era constituído por empréstimos subsidiados (“policy loans”), emitidos por bancos públicos como o Korea Development Bank, com taxas de juros até cinco pontos percentuais abaixo do mercado.
- Incentivos fiscais agressivos, como isenção de impostos sobre lucros por cinco anos, créditos fiscais de até 8% para investimentos em máquinas e depreciação acelerada de 100% para equipamentos industriais.
- Política comercial seletiva, com isenções tarifárias de até 100% para importações de insumos e bens de capital necessários à produção nos setores prioritários.
- Transferência forçada de tecnologia, com exigências de conteúdo local, joint ventures com empresas estrangeiras e engenharia reversa incentivada.
- Planejamento centralizado, com planos quinquenais que definiram metas claras de produção, exportação, qualificação de mão de obra e infraestrutura.
Essa combinação criou um ambiente de aprendizado coordenado entre empresas, governo, universidades e instituições financeiras. Ao contrário de abordagens laissez-faire, o modelo coreano exigiu uma forte capacidade estatal de coordenação e monitoramento, com metas de desempenho exigidas para acesso contínuo aos incentivos.
Resultados imediatos e estruturação da base industrial
Os efeitos da política foram significativos. Setores beneficiados pelo HCI expandiram sua produção em mais de 100% em comparação aos setores não beneficiados, com ganhos expressivos em produtividade do trabalho (+15%), crescimento do emprego, aumento das exportações e surgimento de grandes conglomerados industriais, os chaebols, como Hyundai, POSCO e Samsung.
Além disso, o HCI reconfigurou a estrutura produtiva nacional, promovendo a transição da Coreia do Sul de uma economia agrícola para uma potência industrial em menos de duas décadas. Ainda que o programa tenha sido encerrado com a morte de Park Chung-hee, em 1979, seus efeitos persistiram e sustentaram a transformação econômica do país nas décadas seguintes.
2. Resultados do Programa HCI: Aprendizado, Produtividade e Vantagem Comparativa Dinâmica
O impacto da política industrial sul-coreana durante o programa Heavy and Chemical Industry Drive (HCI) foi profundo e duradouro, gerando transformações estruturais que reposicionaram a Coreia do Sul no cenário internacional. Longe de produzir apenas efeitos conjunturais, o HCI desencadeou dinâmicas de aprendizado tecnológico, aumento de produtividade e mudanças nos padrões de especialização comercial, cujos efeitos se estenderam muito além do período de vigência formal da política (1973–1979).
1. Crescimento expressivo da produção e da produtividade
As indústrias diretamente beneficiadas pelo HCI expandiram sua produção em mais de 100% em relação às demais indústrias manufatureiras. Esse salto foi acompanhado por um crescimento de 15% na produtividade do trabalho, sem prejuízo de outras áreas da economia – ou seja, não houve evidência de que o investimento nos setores estratégicos tenha “expulsado” recursos de setores não tratados.
Além disso, as indústrias tratadas apresentaram ganhos consistentes em emprego, exportações e preços de saída, sinalizando uma modernização ampla de suas capacidades produtivas.
2. Aprendizado dinâmico e spillovers industriais
Os dados demonstram evidências robustas de learning-by-doing, ou seja, o aprendizado obtido com a prática produtiva gerou aumentos cumulativos de eficiência dentro dos setores-alvo. Além disso, houve spillovers positivos para setores a jusante (downstream), especialmente naqueles que utilizavam insumos das indústrias incentivadas.
Por exemplo, os setores consumidores de aço, eletrônicos e petroquímicos beneficiaram-se da melhoria na qualidade e na redução de custos dos insumos, o que alavancou seus próprios desempenhos produtivos e exportadores no médio e longo prazo.
3. Emergência de uma nova vantagem comparativa dinâmica
Mesmo após o fim do HCI, em 1979, os setores que foram alvo da política mantiveram participação elevada no PIB industrial, nas exportações e na inserção internacional do país. As indústrias tratadas tornaram-se 10 pontos percentuais mais propensas a alcançar vantagem comparativa revelada no comércio internacional em relação aos setores não beneficiados, segundo dados de comércio exterior pós-1979.
Esse desempenho confirma a hipótese clássica da política de “infant industry”: quando bem aplicada, ela permite que setores estratégicos superem barreiras iniciais de entrada e se tornem competitivos internacionalmente de forma sustentável.
4. Transformações duráveis na estrutura industrial
A política não apenas acelerou o crescimento industrial, mas reconfigurou estruturalmente a economia coreana, promovendo uma transição duradoura para setores de maior valor agregado e sofisticando a base produtiva do país. A transformação foi consolidada por meio de novos padrões de especialização, que se refletiram em mudanças no perfil exportador e no fortalecimento de conglomerados industriais nacionais (chaebols), que se tornaram protagonistas globais nas décadas seguintes.
Esses resultados demonstram que políticas industriais cuidadosamente desenhadas e coerentes com o estágio de desenvolvimento do país podem gerar transformações econômicas sustentáveis, inclusive revertendo cenários de baixa competitividade e dependência tecnológica.
3. A Transição Tecnológica: Da Capacidade de Implementação à Capacidade de Design
Um dos pilares mais decisivos para compreender o sucesso do desenvolvimento industrial da Coreia do Sul está na sua trajetória de construção tecnológica, que envolveu uma transição cuidadosamente conduzida entre dois tipos distintos de capacidades: a capacidade de implementação e a capacidade de design. Esse modelo, proposto por Lee et al. (2022), ajuda a explicar por que o país conseguiu não apenas crescer rapidamente, mas também escapar da chamada armadilha da renda média
”, promovendo inovações e sofisticando sua base industrial.
Capacidade de Implementação: imitação eficiente com base no aprendizado prático
A capacidade de implementação refere-se à habilidade de aplicar tecnologias já existentes de forma eficiente, geralmente por meio de tecnologia importada, manuais codificados, know-how de engenharia e aprendizado por repetição (learning by doing). Essa fase foi central nas décadas de 1960 e 1970, quando a Coreia do Sul dependia intensamente de tecnologias externas, licenças de produção e projetos industriais transferidos por países desenvolvidos, como o Japão e os Estados Unidos.
Esse estágio exigia menor investimento em pesquisa e desenvolvimento, mas uma alta capacidade organizacional, uma força de trabalho treinada e apoio estatal para absorção tecnológica. O sucesso nessa etapa dependeu da existência de políticas industriais coerentes e coordenadas, que asseguraram os recursos necessários para importar máquinas, formar técnicos e integrar conhecimento estrangeiro às cadeias locais de produção.
Capacidade de Design: inovação autônoma e criação de novas soluções
Já a capacidade de design representa um salto qualitativo: trata-se da habilidade de criar soluções próprias, como novos produtos, serviços, processos produtivos e modelos de negócios. Ao contrário da implementação, que se baseia em conhecimento explícito e transferível, o design depende de conhecimento tácito, experimentação contínua e acúmulo de competências internas — um processo mais lento, custoso e incerto, mas fundamental para o avanço tecnológico autônomo.
Esse processo ocorre por meio de aprendizado baseado em P&D, tentativa e erro e integração intersetorial. Ele não emerge automaticamente da capacidade de implementação: requer políticas de incentivo à inovação, investimento de longo prazo em capital humano, ambientes institucionais favoráveis e sinergia entre empresas, universidades e centros de pesquisa.
Uma trajetória planejada de transição tecnológica
A trajetória coreana não foi espontânea. O desenvolvimento da capacidade de design foi intencionalmente construído sobre as bases acumuladas durante a fase de implementação. À medida que as empresas dominavam processos produtivos padronizados, o Estado começou a incentivar projetos próprios de engenharia, laboratórios de pesquisa aplicada, marcas nacionais e a entrada em setores como semicondutores, biotecnologia e tecnologia da informação, nos quais a diferenciação e a inovação eram decisivas.
Esse processo implicou também em uma mudança institucional: políticas industriais passaram a focar menos na absorção e mais na criação de conhecimento original, com apoio à propriedade intelectual, à internacionalização de patentes e à formação de talentos especializados em áreas de fronteira.
Resultados: liderança tecnológica e independência industrial
Graças a essa transição gradual e bem gerida, a Coreia do Sul tornou-se, nas décadas de 1990 e 2000, líder mundial em inovação industrial, com empresas capazes de competir globalmente por meio de produtos próprios, como a Samsung e a LG. A capacidade de design permitiu ao país se libertar da dependência de modelos estrangeiros e conquistar uma posição estratégica na economia do conhecimento.
Esse caso mostra que o avanço tecnológico não depende apenas da abertura ao mercado ou da acumulação de capital físico, mas de políticas públicas orientadas ao aprendizado, à inovação incremental e à superação progressiva da dependência externa. A Coreia do Sul ensina que é possível transformar um processo de industrialização tardia em uma trajetória de liderança tecnológica, desde que o Estado atue como agente coordenador da transição entre as diferentes fases do desenvolvimento produtivo.
4. Lições para Outros Países: A Importância de Políticas Coerentes e Fases Estratégicas
O caso sul-coreano constitui uma referência incontornável para países em desenvolvimento que buscam superar a dependência de commodities, escapar da armadilha da renda média e construir trajetórias de crescimento sustentado baseadas na sofisticação produtiva e na inovação. Longe de ser um modelo a ser copiado mecanicamente, a experiência coreana revela princípios estratégicos adaptáveis a diferentes realidades nacionais.
1. As capacidades tecnológicas são construídas por etapas
Uma das principais lições é que o avanço tecnológico não ocorre de forma automática nem linear. Ele exige o acúmulo progressivo de capacidades — começando pela capacidade de implementação (domínio eficiente de tecnologias existentes) e evoluindo para a capacidade de design (inovação original). As políticas industriais devem, portanto, ser ajustadas ao estágio de desenvolvimento produtivo do país, reconhecendo que diferentes momentos requerem instrumentos distintos.
Políticas que incentivam absorção tecnológica, imitação e aprendizado por prática são eficazes em estágios iniciais; já em fases posteriores, são necessárias políticas de fomento à inovação, pesquisa aplicada, proteção intelectual e inserção em cadeias globais de valor com conteúdo tecnológico.
2. Coerência institucional e coordenação são decisivas
A experiência sul-coreana também demonstra que o sucesso de uma política industrial não depende apenas dos instrumentos utilizados, mas da coerência entre objetivos estratégicos, capacidades existentes e arcabouço institucional. O Estado coreano atuou como coordenador de investimentos, facilitador de aprendizado e regulador de incentivos, estabelecendo metas claras de desempenho, promovendo avaliação constante e ajustando os programas conforme os resultados.
Essa coerência é essencial para evitar bloqueios tecnológicos, onde os países ficam presos à produção de bens de baixo valor agregado, e para escapar da armadilha da renda média, quando o crescimento baseado em mão de obra barata e exportações primárias começa a perder fôlego.
3. Políticas industriais bem desenhadas têm efeitos duradouros
Embora o programa HCI tenha durado apenas seis anos (1973–1979), seus efeitos transformadores se estenderam por décadas. Isso mostra que intervenções estatais temporárias, quando bem direcionadas e ancoradas em setores com alto potencial de spillovers e aprendizado sistêmico, podem promover mudanças estruturais permanentes.
Os dados mostram que mesmo após o fim formal dos subsídios e do crédito direcionado, os setores beneficiados mantiveram vantagem competitiva internacional, dinamismo produtivo e inovação contínua. Ou seja, a política criou um ecossistema que se tornou autossustentável — um verdadeiro “salto de trajetória” no desenvolvimento industrial.
4. Um desafio às críticas liberais clássicas
A trajetória coreana também oferece uma resposta empírica às críticas liberais à política industrial, segundo as quais intervenções estatais seriam ineficientes, propensas à captura por grupos de interesse ou à alocação subótima de recursos. Ao contrário, a Coreia do Sul mostrou que, quando o Estado possui capacidade técnica, autonomia relativa e visão estratégica, ele pode ser um ator fundamental no direcionamento de investimentos, na indução de capacidades e na criação de mercados.
Isso exige, no entanto, metas bem definidas, sistemas de avaliação rigorosos, sanções ao mau desempenho e incentivos à eficiência e à inovação — elementos que estiveram presentes na experiência coreana e são frequentemente negligenciados em tentativas fracassadas de replicação em outros contextos.
Em suma, o caso sul-coreano mostra que não há desenvolvimento industrial e tecnológico sustentável sem política industrial estratégica, adaptativa e coordenada. Para os países que desejam mudar de patamar produtivo e tecnológico, a chave está em compreender que o crescimento exige não apenas abertura comercial ou estabilidade macroeconômica, mas sim aprendizado institucional, ambição de longo prazo e capacidade de governança para orquestrar transformações estruturais profundas.
Considerações Finais
A trajetória da Coreia do Sul demonstra de forma contundente que o desenvolvimento industrial bem-sucedido não é fruto do acaso ou de forças de mercado isoladas, mas sim de estratégias estatais deliberadas, coerentes e adaptadas ao estágio de maturidade tecnológica do país. O caso coreano, especialmente por meio do Heavy and Chemical Industry Drive (HCI) e da transição entre capacidade de implementação e capacidade de design, evidencia como o Estado pode exercer um papel ativo como orquestrador do aprendizado, da inovação e da transformação produtiva.
Mais do que oferecer um modelo a ser copiado, a experiência da Coreia do Sul reforça a importância de construir estratégias nacionais de longo prazo, com base em pragmatismo técnico, ambição transformadora e investimento contínuo em capacitação humana, institucional e tecnológica. Essa trajetória de sucesso só foi possível porque o país combinou visão estratégica, instrumentos eficazes e governança institucional sólida, permitindo superar barreiras estruturais, escapar da dependência tecnológica e inserir-se como protagonista nas cadeias globais de valor.
Em um cenário internacional marcado por crescente competição tecnológica, tensões geoeconômicas e reconfiguração das cadeias produtivas, o exemplo coreano permanece altamente relevante. Ele inspira países em desenvolvimento a repensarem suas políticas industriais e tecnológicas não como exceções pontuais, mas como ferramentas centrais para reorientar seu futuro econômico e garantir soberania produtiva e inovação sustentável.
Portanto, o caso sul-coreano segue sendo uma referência essencial para todos que buscam transformar sua estrutura produtiva, diversificar sua base econômica e conquistar autonomia em um mundo cada vez mais exigente e tecnologicamente dinâmico.
Referências
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Analista de Relações Internacionais, organizador do Congresso de Relações Internacionais e editor da Revista Relações Exteriores. Professor, Palestrante e Empreendedor.
