A GUERRA PREVENTIVA NA POLÍTICA EXTERNA: ANÁLISE COM BASE NO DIREITO INTERNACIONAL E NOS DIREITOS HUMANOS

1. INTRODUÇÃO

Nos primórdios dos tempos até o final do século XIX, na visão internacional, a glória estava no fato de um Estado conseguir ou não sair vencedor de um conflito armado. Assim, apenas no início do século XX foi formulado um sistema de manutenção da paz nas relações internacionais, que constituía na vedação do uso de força extrema em conflitos armados.

Nesse contexto, a Carta das Nações Unidas, em seu artigo 2, no parágrafo 4, estabelece a seus membros que os “Estados deverão abster-se nas suas relações internacionais de recorrer à ameaça ou ao uso da força, seja contra a integridade territorial ou a independência política de um Estado, seja de qualquer outro modo incompatível com os objetivos das Nações Unidas”. Juntamente com essa proibição do uso da força, foi trazida, em sequência, no parágrafo 3 do referido artigo, a obrigação dos Estados de resolverem conflitos internacionais por meios não violentos. 

Contudo, fica explícito, principalmente após a Guerra Fria, que muitas das resoluções do Conselho de Segurança da ONU, criado com este intuito de operar o sistema de manutenção da paz, não são devidamente aplicadas na prática e nem sequer foram formuladas pensando em um cenário realista. Um exemplo dessa desconexão é que, com a queda do muro de Berlim, o número de resoluções aprovadas pelo Conselho triplicou, porém, sem colaborar efetivamente com a solução do conflito na época.

O mundo atual é marcado por essas desconexões entre teoria e prática, o que é visível nas guerras entre Rússia e Ucrânia e entre Israel e Palestina, que apesar de dizerem que atuam em conformidade com o estabelecido na Carta da ONU, legitimam-se por meio da prática da teoria da legítima defesa preventiva. Conceito este explorado pelo pesquisador Torres, que determina que esta teoria busca de forma arbitrária dar uma justificativa para a dominação de Estados que detêm maior hierarquia sobre outros, afirmando que existe ameaça, muito embora, na prática, ela não seja nem iminente e nem mesmo real. 

Em seu artigo Piovesan (2006, p. 30), retrata o absurdo do uso dessa teoria como forma de justificativa para membros da ONU iniciarem conflitos, ao afirmar que: se cada um dos 200 Estados que a integram invocasse para si o direito de cometer ataques preventivos com base no unilateralismo, as consequências para a ordem internacional seriam nefastas.

Dessa forma, esse artigo analisará se a adoção da guerra preventiva pelos Estados Unidos da América viola as normas fundamentais estabelecidas pelo Direito Internacional, tendo como objetivo estudar categoricamente essa possível violação, por meio da apresentação de dados produzidos por doutrinadores internacionais.

2. O USO DA FORÇA NO DIREITO INTERNACIONAL

2.1 A violação do artigo 2(4) da Carta das Nações Unidas

A teoria da legítima defesa preventiva viola flagrantemente a norma da proibição do uso da força. Dessa forma, urge a necessidade de analisar o que é esta norma e se ela é respeitada no caso concreto.

Essa determinação legal foi consagrada no artigo 2(4) da Carta das Nações Unidas e veda o uso da força contra a independência política ou territorial de qualquer Estado, sendo vista pela maioria dos doutrinadores internacionais como uma norma jus cogens, ou seja, uma regra que orienta os valores seguidos pela comunidade internacional, não podendo ser derrogada a não ser por outra norma da mesma natureza que passe a existir em um momento posterior. A Carta, portanto, exemplificada por este artigo, exerce o  importante papel de estabelecer, em prol da segurança internacional, um limite para a realização de ações armadas.

Tal artigo é tão fundamental para a estruturação da paz mundial nos dias de hoje que é considerado uma norma consuetudinária que vincula todos os membros da comunidade internacional, sejam eles signatários da Carta ou não.

Por fim, a Corte Internacional de Justiça, em sua Opinião Consultiva sobre a Legalidade da Ameaça ou Uso de Armas Nucleares (1996), no parágrafo 47, determinou que, além do uso da força, também deveria ser proibida a própria ameaça de utilizá-la. 

2.2 As exceções: legítima defesa e autorização do Conselho de Segurança

A Carta das Nações Unidas apresenta duas situações em que o uso da força pode ser autorizado. A primeira ocorre quando o país é atacado primeiro, assim, garantindo a concretização do direito à legítima defesa, presente no artigo 51, sendo exigido que o país reporte imediatamente a ação ao Conselho de Segurança. Já o segundo momento é para os casos em que o próprio Conselho permite esse uso para assegurar a paz internacional. Ressalta-se que o artigo não define de forma expressa que o ataque antecessor tenha que ser armado, dando margem a interpretações unilaterais e potencialmente nocivas.

Vale ressaltar que, de acordo com o estabelecido por este órgão, o contra-ataque do Estado que sofreu a agressão deve estar em sintonia com os princípios da necessidade e da proporcionalidade, visando coibir ataques desmedidos e sem motivação justificada.

A partir desse cenário, fica claro que o Conselho se compromete com a resolução do conflito e proíbe que o Estado aja de forma arbitrária, devendo fazê-lo sob orientação do órgão. Segundo Volpini Silva e Rosa, isso significa que o Estado somente pode começar a se preparar militarmente como uma forma de represália,após a deliberação do órgão.

O Observatório Cosmopolita, em seu relatório, que discorre sobre a proibição do uso da força, encontrou cerca de 433 comunicações de legítima defesa encaminhadas ao Conselho, entre 1945 a 2018, demonstrando que embora na teoria pareça haver uma forma de controle e supervisão sobre os países, na realidade o Conselho, na atualidade, acolhe toda ação que chega como legítima defesa, mostrando que, frequentemente, está mais preocupado em agradar seus países-membros do que de fato contê-los.

Embora, o Direito, em sua grande maioria, entenda o uso da legítima defesa válido quando devidamente justificado, não concorda com a utilização desta como motivação para a realização de ataques preventivos, por este ato não encontrar respaldo nos requisitos procedimentais exigidos pelo artigo 51. Um exemplo dessa ausência de validade é que o próprio conselheiro do Departamento de Justiça dos EUA entre os anos 2001-2003, John Yoo, chegou a afirmar que o direito de legítima defesa reconhecido no artigo 51 da Carta das Nações Unidas autorizaria o uso da força no Iraque, pois os requisitos tradicionais da legítima defesa deveriam ser reinterpretados no contexto moderno das armas de destruição, demonstrando que as justificativas para o ataque ao Iraque advieram de contextos criados pelos Estados Unidos e não foram baseadas nos requisitos expressos do artigo.

3. A DOUTRINA DA GUERRA PREVENTIVA

3.1 Defesa preventiva como substituta da legítima defesa

De acordo com o estabelecido por Arend, o Estado para exercer corretamente o direito à legítima defesa e poder usufruir do uso da força, deveria demonstrar a urgência e a falta de alternativas que não sejam o contra-ataque contra a nação que os ameaça. Contudo, muitas nações, como o governo estadunidense, em sua Estratégia de Segurança Nacional de 2002, argumentaram no sentido de que a defesa preventiva deveria ser permitida e incentivada nos casos de incerteza e sem ataque anterior, simplesmente levando em conta o possível ataque de adversários, baseando-se, muitas vezes, na avaliação de suas capacidades militares e se estas estavam aprimorando-se ao ponto de colocar em risco a soberania daquele Estado. 

Outro exemplo dessa ação preventiva é o ataque militar realizado por Israel contra Egito, Síria e Jordânia na Guerra dos Seis Dias de 1967, em que o Estado israelense realizou ataques aéreos coordenados nas áreas da Península do Sinai,  Faixa de Gaza, Cisjordânia, Jerusalém Oriental e das Colinas de Golã, como forma de garantir que os países vizinhos não tivessem a possibilidade de ameaçar sua soberania.

Essa prática preventiva foi utilizada tantas vezes por diferentes nações que Gray afirma que, hoje em dia, é difícil diferenciar se um país realmente respeita o artigo 51 da Carta das Nações Unidas ou se somente se beneficia de ataques preventivos sem nenhuma justificativa legal. Contudo, a distinção entre uma e outra é bem clara: enquanto o ataque que segue as determinações do artigo é reconhecidamente legal, o ataque preventivo é claramente um pretexto pseudolegal para uma guerra agressiva e sem justificativa válida.

Por fim, vale destacar que, em consonância com o estudado por Bresser-Pereira (2003), a teoria da Guerra preventiva era considerada ilegítima pelos estudiosos do direito internacional desde sua criação pelo Tratado de Vestfália (1648). 

3.2  Guerra do Iraque (2003) como prova da ilegalidade do ataque preventivo

Em março de 2003, os Estados Unidos lideraram uma invasão às terras iraquianas, tendo como justifica que o regime detinha armas que poderiam ameaçar a estrutura internacional, sustentando também que o líder do regime estava intrinsecamente ligado ao ataque de 11 de setembro de 2001. Porém, essas supostas armas nunca foram encontradas e tampouco foi estabelecida relação factível entre o regime e o ataque.

Diante da ausência de justificativas viáveis para essa ocupação do território iraquiano, a guerra preventiva imposta ali se mostra claramente como uma justificativa sem embasamento legal e visivelmente agressiva. O próprio Secretário-Geral da ONU, na época do ataque, Kofi Annan, declarou que essa invasão não foi em conformidade com a Carta das Nações Unidas e que, do ponto de vista da Carta, ela foi ilegal. 

Antes dessa guerra, como destacado por Bresser-Pereira, a maioria dos governos respeitava a determinação do Conselho de Segurança; contudo, após essa violação por parte da superpotência, as justificativas para dar início a um conflito armado começaram a ficar nebulosas e mais difíceis de diferenciar entre a legalidade dos atos e sua ilegalidade.

4. CONSEQUÊNCIAS DA GUERRA PREVENTIVA NOS DIREITOS HUMANOS

De início, para aprofundar esse tópico, é válido explicitar os conceitos de direitos humanos e direito internacional humanitário, visto que, embora a forma escrita seja similar, seus conceitos são distintos.

O Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH) define esses direitos como garantias que todos têm por simplesmente nascem como seres humanos, independentemente da religião que frequentam, da sua nacionalidade ou sexo. Assim, o ramo de atuação dos direitos humanos é especificamente voltado à proteção da vida, da saúde e da dignidade, sendo aplicado continuamente, mesmo em tempos de paz.

Já o direito internacional humanitário é definido como uma área voltada a regulamentar as situações decorrentes de conflitos armados. Dessa forma, preocupa-se em encontrar meios de proteger as pessoas envolvidas nas hostilidades, como por exemplo criando normas que propiciem condições humanas a feridos e prisioneiros de guerra. Essa proteção perpassa os seres humanos e se estende aos bens cíveis localizados nesses territórios em conflitos, como hospitais e residências.

Posto esse cenário, é possível resumir suas diferenças da seguinte maneira: enquanto o direito internacional humanitário entra em ação apenas em condições específicas de conflito armado, os direitos humanos atuam na proteção de todas as vertentes que envolvem a vida do ser humano. Contudo, no contexto de guerra preventiva, ambos se complementam, atuando conjuntamente para avaliar a ilicitude ou licitude das ações cometidas por Estados.

4.1 Importância da existência das Convenções de Genebra na garantia do respeito ao direito internacional humanitário

O uso da guerra preventiva como justificativa, além dos problemas de compatibilidade com a Carta das Nações Unidas apresentados anteriormente, também causou violações no jus in bello, ou seja, na área do direito responsável por reger a conduta dos Estados durante a guerra bem como por punir a realização de ataques internacionais que não sejam considerados legais, e também no jus ad bellum, que delimita as razões legais possíveis para iniciar-se uma guerra. Essas infrações configuram violações às Convenções de Genebra de 1949 e aos Direitos Humanos.

Primeiramente, o Direito Humanitário classifica-se como uma proteção jurídica a todos os povos envolvidos, de forma direta ou indireta, em um conflito armado (PIOVESAN, 2013, p. 184). Assim, cuida da devida aplicação dos valores de direitos humanos nas áreas sob ataque, vistoriando a atuação dos Estados responsáveis pelo conflito, com o propósito de fazê-los seguir à risca os princípios referentes aos direitos fundamentais e humanos.

Por sua vez, a Convenção de Genebra delimita a proteção especificamente de civis localizados nesses territórios tomados pela guerra. Em consonância com o estabelecido no artigo 4 da IV Convenção de Genebra, são protegidas pela Convenção as pessoas que, num dado momento e de qualquer forma, se encontrem, em caso de conflito ou ocupação, em poder de uma parte no conflito ou de uma potência ocupante de que não sejam súditas.

Nesse ponto, é válido pontuar o objetivo final das medidas tomadas pelo direito internacional humanitário, que é formular diretrizes para conquistar o equilíbrio entre as necessidades militares e as exigências humanitárias. Isso significa, que os militares devem tentar ao máximo, na hora de planejar e realizar ataques, poupar vidas civis, assim como os estabelecimentos físicos fundamentais para a sua sobrevivência.

Dessa forma, os Estados têm a obrigação de formar o conhecimento de suas tropas sobre os fundamentos do direito internacional humanitário, devendo punir os que violarem e, principalmente, criar leis que punam mais severamente aqueles que violarem determinações internacionais, como as que foram outorgadas nas Convenções de Genebra.

4.2 Consequências humanitárias no Iraque

Um dos grandes responsáveis pelos números crescentes de mortes civis durante a Guerra do Iraque foi o uso de munições de fragmentação pelos Estados Unidos, que são armas que liberam centenas de “submunições” com o objetivo de destruir múltiplos alvos ao mesmo tempo. Para se ter uma noção do impacto, entre março e abril de 2023, as forças militares americanas usaram quase 13.000 munições de fragmentação, contendo quase 2 milhões de submunições, que mataram ou feriram mais de 1.000 civis, número esse sendo somente uma estimativa dos danos visto que até hoje não se sabe ao certo quantas pessoas realmente foram atingidas.

Os dados divulgados por hospitais sobre pessoas mortas ou internadas em seus estabelecimentos durante esse período, divulgados pelo Human Rights Watch, revelam que os registros dos hospitais das cidades de Hilla, Najaf e Nasariya (Nassíria) indicam que houve 2.279 vítimas civis, incluindo 678 mortos e 1.601 feridos. 

Outro dado importante é que, em 7 de abril de 2023, foi realizado um ataque de “decapitação”, estratégica militar que objetiva eliminar lideranças para desestabilizar a organização de um grupo ou Nação, que aparentemente visava matar o ditador iraquiano Saddam Hussein, mas matou em seu lugar cerca de 18 civis e destruiu três casas no bairro de Mansur, em Bagdá.

O relatório elaborado pelo Human Rights Watch também mostrou provas de violações de leis internacionais humanitárias as quais incluíram uso de civis como escudo humano, abuso dos emblemas da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, utilização de minas terrestres em territórios ocupados por civis e colocação de objetos militares em mesquitas e hospitais, condutas proibidas pelos artigos 18 e 28 da IV Convenção de Genebra e artigos 37, 44 e 54 da I Convenção de Genebra. 

Como destacado por Rghebi, até os dias de hoje, o povo iraquiano enfrenta as consequências avassaladoras dos crimes de guerra cometidos pelos Estados Unidos. Uma prova disso é que até hoje as vítimas civis não foram devidamente indenizadas pelo sofrimento que passaram; além disso, as que tentaram reparação pelos tribunais internacionais americanos, além de terem seus direitos negados, enfrentaram obstáculos institucionais. Ademais, os ataques contribuíram para que a ausência de métodos de segurança efetivos no Iraque permitisse que a violência sectária no país aumentasse.

Por fim, é possível dizer que, 20 anos após o fim do conflito, os crimes de guerra cometidos pelos Estados Unidos continuam sem punição e sem a devida investigação da proporção da violação dos direitos humanos que cometeram.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Finalmente, o objetivo principal deste artigo foi estudar se a adoção da justificativa da guerra preventiva pelos Estados é legal ou não, tendo como enfoque conflitos que envolviam principalmente os Estados Unidos. Também foi analisada, sob esse ponto de vista, a violação dos artigos 51 e 2(4), ambos contidos na Carta das Nações Unidas. Por meio do exame de doutrina, de casos concretos e dos instrumentos normativos internacionais em questão, foi possível constatar que de fato existe uma violação grave dessas normas e que gera consequências humanitárias que perduram desde a época em que ocorreram até os dias atuais.

Em referência ao artigo 2(4) da Carta das Nações Unidas foi averiguado que de fato trata-se de uma norma jus cogens, a qual vincula todos os Estados, mesmo os que não a ratificaram, que proíbe o uso, como também a própria ameaça, do uso da força como justificativa para iniciarem conflitos armados. Sua única exceção é quando for utilizada devido à existência de um ataque prévio de outra nação e este tendo que ser real e iminente; além disso antes de realizarem qualquer retaliação, deve ser comunicado imediatamente ao Conselho de Segurança das Nações Unidas, condições essas impostas no artigo 51 da referida Carta. Ao utilizar a teoria da guerra preventiva, o Estado viola flagrantemente esse artigo, deslocando o requisito base de ser uma ameaça real e iminente para simplesmente poder ser uma ameaça potencial e sem prospecção futura. Dessa forma, transforma esse instrumento normativo em um meio de legitimação de guerras de agressão.

A Guerra no Iraque, discutida no texto, é uma prova dessa ilegalidade, demonstrada na ausência de supostas armas de destruição em massa e na inexistência de vínculo comprovado entre o regime de Saddam Hussein e os ataques de 11 de setembro de 2001. Dessa forma, fica evidente que esse conflito foi uma guerra preventiva a qual não respeitou as leis contidas no ordenamento internacional. Outros exemplos, como os conflitos russo-ucraniano e israelense-palestino, também se enquandram nesse conceito.

No plano dos Direitos Humanos foi analisado como o manuseio de munições de fragmentação, os ataques que mataram inúmeros civis, o uso de escudos humanos e a profanação de mesquitas e hospitais para fins militares configuraram violações diretas às Convenções de Genebra. Além disso, por meio do exemplo da Guerra do Iraque é possível perceber que esses povos que sofreram com essas violações ainda têm, nos dias atuais, consequências estruturais e ausência de indenização pelos danos morais e materiais que tiveram.

A afirmação posta por Piovesan (2006) continua atual e válida: 

Se cada um dos Estados que compõem a ordem internacional puder invocar unilateralmente o direito ao ataque preventivo, toda a arquitetura jurídica construída após a Segunda Guerra Mundial se verá esvaziada. 

Com isso, tem-se que se o Conselho de Segurança efetivamente colocar em prática a proibição do uso da força e punir aqueles que a violarem, ele poderá ser considerado um verdadeiro guardião da paz, perpassando a noção atual de ser um órgão que somente ratifica as vontades dos seus membros mais poderosos.

Por fim, conclui-se que a guerra preventiva é ilegal sob o viés do Direito Internacional vigente. Assim, sua superação necessita não somente do fortalecimento dos meios de punições internacionais como também de um trabalho conjunto entre nações para que os valores humanitários sejam colocados à frente de qualquer tipo de conflito entre Estados, o qual possa evoluir para uma guerra armada. Desse modo, garantindo que a vedação do uso da força passe a ser efetiva e não somente uma norma teórica, mas sem aplicação concreta.

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