NECROPOLÍTICA E CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE: A LETALIDADE POLICIAL ENQUANTO VIOLAÇÃO DE DIREITOS HUMANOS NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

INTRODUÇÃO

“Nos últimos tempos na favela, os tiroteios aconteciam com frequência e a qualquer hora. Os componentes dos grupos rivais brigavam para garantir seus espaços e freguesias. Havia ainda o confronto constante com os policiais que invadiam a área […] as crianças obedeciam à recomendação de não brincarem longe de casa, mas às vezes se distraiam. E, então, não experimentavam somente as balas adocicadas, suaves, que derretiam na boca, mas ainda aquelas que lhes dissolviam a vida.” (Evaristo, 2016, p. 76)

A epígrafe de Conceição Evaristo, no conto Zaíta Esqueceu de Guardar os Brinquedos, sintetiza, em linguagem literária, uma das expressões mais dramáticas da realidade fluminense: a letalidade produzida no contexto das operações policiais em territórios periféricos. Longe de constituir fenômeno episódico, a violência armada no Estado do Rio de Janeiro revela uma dinâmica estrutural que articula raça, território e atuação estatal, atingindo de forma desproporcional a juventude negra e moradores de favelas.

Dados do Atlas da Violência (2025) indicam que, até 2023, a taxa de homicídios na região Sudeste foi de 17,3 por 100 mil habitantes entre pessoas negras, frente a 7,4 entre não negras, evidenciando significativa disparidade racial. Esse quadro se agrava ainda mais quando observadas crianças e adolescentes, segundo o Anuário Brasileiro de Segurança Pública (2025), pessoas negras representam cerca de 65% das vítimas de mortes violentas entre 0 e 11 anos, percentual que atinge 85,1% na adolescência.

No estado do Rio de Janeiro, a participação das forças policiais nesse cenário é expressiva. Dados da Rede de Observatórios de Segurança Pública do Centro de Estudos de Segurança e Cidadania apontam que, em 2019, a polícia foi responsável por 40% das mortes violentas. Em 2025, a proporção de vítimas negras decorrentes de intervenção estatal ultrapassou 86%, reforçando o caráter seletivo da violência institucional.

Esse contexto não pode ser compreendido como mero excesso na atuação estatal, mas como expressão de um modelo de segurança pública orientado pelo confronto armado e pela produção sistemática de mortes. A categoria de necropolítica, formulada por Achille Mbembe, oferece importante chave interpretativa ao evidenciar como o poder estatal opera na definição de quais vidas são protegidas e quais são expostas à morte.

Nessa conjuntura, sustenta-se a hipótese de que a insuficiente internalização, pelo Poder Público, dos parâmetros interamericanos de direitos humanos contribui para a reprodução desse quadro. Nesse contexto, propõe-se o controle de convencionalidade, especialmente na atuação administrativa e policial, como modelo alternativo apto à contenção da violência estatal.

Desse modo, o objetivo do artigo é investigar o dever de controle de convencionalidade pelo poder público, com ênfase na atuação administrativa e policial. Para tanto, adota-se o método dedutivo, com abordagem qualitativa e análise bibliográfica e documental. Inicialmente, examina-se a letalidade policial à luz da necropolítica; em seguida, analisa-se o controle de convencionalidade e sua incidência sobre a Administração Pública; por fim, investiga-se condenações do Estado brasileiro pela Corte Interamericana, a fim de identificar standards aplicáveis às operações policiais e evidenciar a necessidade de adequação das práticas estatais à proteção dos direitos humanos.

NECROPOLÍTICA E LETALIDADE POLICIAL NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

O debate contemporâneo sobre a violência estatal, especialmente no contexto do Rio de Janeiro, frequentemente recorre ao termo “necropolítica”. Contudo, para que o conceito não seja esvaziado de seu sentido analítico ou banalizado como mera retórica política, é imperativo compreendê-lo como uma categoria teórica dotada de especificidade e operacionalidade. A necropolítica, portanto, não é um fenômeno abstrato, mas uma trama teórica que se refere a fenômenos concretos de dominação e exercício do poder em sua face mais radical.

Nessa conjuntura, a fundamentação teórica proposta por Achille Mbembe parte de um diálogo crítico com a obra de Michel Foucault. Para Foucault, a partir do século XIX, com a consolidação dos Estados modernos, ocorre uma transformação nas formas de exercício do poder de modo que a soberania passa a se reorganizar como um poder voltado à gestão da vida, isto é, a “fazer viver e deixar morrer”. Assim, emerge o biopoder, entendido como um conjunto de técnicas disciplinares e regulatórias que incidem sobre os corpos e as populações, buscando administrar, prolongar e otimizar a vida (Foucault, 1999, p.290).

No entanto, Mbembe sustenta que a biopolítica foucaultiana é insuficiente para explicar as formas contemporâneas de subjugação da vida ao poder da morte. Desse modo, dialogando com teóricos como Frantz Fanon e Aimé Césaire, o autor insere a experiência colonial como elemento central dessa análise, evidenciando que a produção sistemática da morte não é um fenômeno marginal, mas constitutivo de determinadas formas de exercício do poder.

 Desse modo, a necropolítica designa um regime em que a soberania se expressa, em sua forma mais extrema, pela capacidade de decidir “quem pode viver e quem deve morrer”, operando por meio da criação de espaços de exceção e da gestão de populações consideradas descartáveis. Segundo o autor:

[…] a expressão máxima da soberania reside, em grande medida, no poder e na capacidade de ditar quem pode viver e quem deve morrer. Por isso, matar ou deixar viver constituem os limites da soberania, seus atributos fundamentais. Exercitar a soberania é exercer controle sobre a mortalidade e definir a vida como a implantação e manifestação de poder. (Mbembe, 2018, p.5)

Nesse sentido, a necropolítica surge como uma tecnologia de governo que não apenas “faz viver”, mas que produz sistematicamente a morte. Segundo Mbembe, para que o Estado moderno possa exercer esse “direito soberano de matar”, ele recorre ao racismo como tecnologia reguladora. Portanto, o racismo na perspectiva necropolítica, funciona como uma “cesura biológica” que fragmenta o corpo social, permitindo que a morte do outro seja vista como algo aceitável, ou até mesmo positiva, em nome da segurança de um grupo considerado superior (Mbembe, 2018, p.16-18).

Ao transpor a teoria para o cenário do Estado do Rio de Janeiro, observa-se que a compreensão da atual política de segurança fluminense é indissociável da gênese de suas instituições. Nesse sentido, a Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) remonta à criação da Guarda Real de Polícia da Corte, em 1809, sendo concebida para manter a ordem urbana e atender às demandas de controle social em uma cidade profundamente marcada pela escravidão (Gonçalves, 2018, p. 23-25).

Nesta toada, a formação da polícia no Rio de Janeiro estruturou-se sob uma lógica de vigilância e contenção de segmentos sociais específicos. A atuação da Guarda Real de Polícia voltava-se à repressão daquilo que se entendia como “desordem das ruas”, frequentemente associada à presença de “escravizados, libertos, ciganos e da população pobre”. Assim, tais grupos eram reiteradamente classificados pelas autoridades como “perigosos e inúteis”, tornando-se alvo prioritário das práticas policiais de controle e coerção (Gonçalves, 2018, p. 27-28). Nesse sentido, a própria configuração da atuação policial reflete as estruturas de poder da sociedade em que se insere, uma vez que, como destaca Robert Reiner,

“[…] a cultura policial e suas variações são reflexos das estruturas de poder das sociedades policiadas. O mapa social da polícia se diferencia de acordo com o poder de grupos específicos em causar problemas para a polícia, transformando-se em ‘propriedade’ da polícia aqueles que têm menos poder na sociedade […]”. (Reiner, 2004, p. 159)

É incontornável, portanto, reconhecer que o racismo institucional permeia as forças policiais brasileiras, influenciando não apenas sua estrutura organizacional, mas também as práticas concretas de atuação. Tal como em outras instituições do país, esse fenômeno se manifesta na reprodução de desigualdades e na adoção de condutas discriminatórias. Nesse sentido, a compreensão do conceito pode ser aprofundada a partir da definição proposta por Grada Kilomba:

“[…] racismo institucional enfatiza que o racismo não é apenas um fenômeno ideológico, mas também institucionalizado. O termo se refere a um padrão de tratamento desigual nas operações cotidianas tais como em sistemas e agendas educativas, mercados de trabalho, justiça criminal, etc. O racismo institucional opera de tal forma que coloca os sujeitos brancos em clara vantagem em relação a outros grupos racializados. (Kilomba, 2019, p. 77-78)

Desse modo, o histórico de seletividade da letalidade policial no Rio de Janeiro não é aleatório e suas reminiscências perduram até a atualidade. A materialidade desse projeto é atestada pelos dados empíricos, segundo o Anuário Brasileiro de Segurança Pública, em 2024, 82% das mortes violentas intencionais decorrentes de intervenção policial são de pessoas negras, sendo a faixa etária mais atingida aquela entre 18 a 24 anos de idade. O mesmo estudo apontou que a  taxa de mortes violentas intencionais no Rio de Janeiro correspondem  a 22,1% e, desse total, aquelas oriundas de intervenção policial correspondem a 18,5%.

O Atlas da Violência (2025) reforça esse cenário ao evidenciar como a desigualdade racial se manifesta de forma brutal na região Sudeste. Enquanto a taxa de homicídios entre pessoas não negras é de 7,4 por 100 mil habitantes, entre pessoas negras esse índice salta para 17,3. Ainda, conforme aponta a Rede de Observatórios de Segurança Pública junto ao Relatório Pele Alvo: a bala não erra o negro (2025), no estado do Rio de Janeiro, essa seletividade atinge patamares críticos, em que negros têm 4,5 vezes mais chances do que pessoas brancas de serem mortos por agentes policiais.

Ademais, o Relatório também evidencia que, no ano de 2024, a proporção de mortes de pessoas negras decorrentes de intervenção estatal no Rio de Janeiro atingiu 86,1%, enquanto a distribuição por faixa etária dessas mortes se concentrou majoritariamente entre jovens de 18 a 29 anos, correspondendo a 51,6% dos casos. Esses dados não apenas revelam um padrão estatístico, mas indicam a incidência seletiva da violência estatal sobre corpos racializados e juventudes periféricas.

Essa dinâmica, certamente, não se limita ao plano sociológico ou teórico, configurando, portanto, violação direta ao direito internacional dos direitos humanos. A atuação estatal que resulta na privação arbitrária da vida, especialmente quando marcada por padrões raciais de seletividade, afronta o direito à vida e o dever de garantia previstos no artigo 4º da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, bem como o princípio da não discriminação. Nessa perspectiva, o Estado não apenas se abstém de proteger, mas atua de forma ativa na produção de mortes evitáveis, em desacordo com suas obrigações internacionais.

É nesse sentido que o modelo de segurança pública fluminense se apresenta como herdeiro direto de uma estrutura colonial-escravista que jamais foi plenamente rompida. Se a gênese da polícia fluminense se deu no controle de corpos negros e escravizados, parece que sua atuação contemporânea ainda reproduz, sob novas formas institucionais, essa mesma lógica de gestão diferencial de populações.

A articulação entre a letalidade policial e a necropolítica evidencia que o Estado do Rio de Janeiro opera, como diria Mbembe ao realizar uma leitura de Agamben, sob um “regime de exceção permanente”. Diante desse cenário sistemático de violação de direitos humanos, torna-se imperativo buscar alternativas procedimentais que ultrapassem os limites da dogmática penal tradicional, como será proposto no próximo capítulo, uma realização do controle de convencionalidade.

A ADMINISTRAÇÃO ESTATAL E O DEVER DE CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE NA SEGURANÇA PÚBLICA

O processo de formação do Direito Administrativo, consolidado entre o século XIX e meados do século XX, estabeleceu o paradigma da obediência à lei em sentido estrito, isto é, aquela editada pelo Parlamento, como a garantia máxima da liberdade individual frente ao arbítrio estatal. Contudo, após a Segunda Guerra Mundial, a insuficiência da submissão exclusiva ao corpo normativo formal tornou-se evidente, revelando que a lei poderia ser instrumentalizada por poderes políticos para solidificar interesses hegemônicos em detrimento dos direitos fundamentais (Hachem, 2021).

 Esse cenário impulsionou a transição de uma nova racionalidade jurídica no plano global, conferindo um paradigma de aplicação ampliada dos instrumentos jurídicos, no qual a atuação dos Estados não se vincularia apenas à regra legal isolada, mas a um bloco de juridicidade multinível que compreenderia não apenas o direito constitucional, mas também os princípios gerais do direito e as normas internacionais de proteção à pessoa humana.

No ordenamento brasileiro, essa compreensão é materializada pelos artigos 5º, inciso II, e 37, caput, da Constituição Federal de 1988, que estabelecem a legalidade como pilar da gestão pública. Na esfera infraconstitucional, a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo federal, reforça essa amplitude ao determinar, em seu artigo 2º, parágrafo único, inciso I, que os agentes públicos estão obrigados a observar não apenas a lei, mas também o direito (Souza, 2016, p. 377 apud Binenbojm, 2008).

Conforme aponta a doutrina, essa referência ao direito expande o horizonte de atuação estatal para além do texto legislativo interno, incorporando o dever de observância aos compromissos internacionais e à interpretação conferida pelas Cortes Internacionais, notadamente, a Convenção Americana sobre Direitos Humanos de 1969 (CADH) e a jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH).

Essa vinculação internacional do Estado brasileiro consolidou-se através de marcos normativos fundamentais, como o Decreto nº 678/1992, que ratificou a CADH, o Decreto Legislativo nº 89/1998, que reconheceu a jurisdição contenciosa da Corte IDH e o Decreto nº 4.463/2002, que promulgou o reconhecimento da competência obrigatória da Corte para casos de interpretação ou aplicação do Pacto de San José.

Dessarte, o princípio da legalidade administrativa passa a ser lido em conjunto com o artigo 9 da CADH, estabelecendo um regime de legalidade convencional que impõe ao Brasil a obrigação de respeitar e garantir os direitos previstos no pacto, conforme seus artigos 1.1 e 2. Ademais, coloca-se em relevo que, no âmbito interno, o Supremo Tribunal Federal conferiu aos tratados de direitos humanos ratificados sem o quórum de emenda constitucional previsto no §3º do artigo 5º da Constituição Federal, o status de norma supralegal – vide Recurso Extraordinário nº 466.343-1/SP julgado em 03/12/2008 –, posicionando-os acima da legislação ordinária e vinculando toda a atividade administrativa à sua compatibilidade.

É nesse contexto que se insere o controle de convencionalidade, definido, conforme Ramos (2024, p.609), no exame de compatibilidade e “aferição dos atos internos (comissivos ou omissivos) em face das normas internacionais (tratados, costumes internacionais, princípios gerais de direito, atos unilaterais, resoluções vinculantes de organizações internacionais)”. Assim, superando o entendimento inaugural do Caso Almonacid Arellano vs. Chile, a Corte IDH, no julgamento do Caso Trabalhadores da Fazenda Brasil Verde vs. Brasil (2016), consolidou a tese de que todos os poderes e órgãos estatais devem exercer o controle de convencionalidade ex officio, no âmbito de suas respectivas competências, para evitar que as leis internas prejudiquem o objeto e a finalidade da CADH.

Na seara da segurança pública, portanto, o dever de controle de convencionalidade assume um caráter urgente para a contenção da violência estatal e o desmantelamento de lógicas necropolíticas que gerem a morte de populações vulnerabilizadas. A atuação das forças policiais, como a Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ), constitui exercício da função administrativa e, portanto, está estritamente vinculada ao dever de observar a lei e o direito em sua dimensão convencional.

Embora existam mecanismos como a Lei nº 13.060/2014, que estabelece a prioridade do uso de instrumentos de menor potencial ofensivo sob os princípios da necessidade, razoabilidade e proporcionalidade ou o Boletim da PMERJ nº 104, de 12 de junho de 2025, elaborado com apoio do Comitê Internacional da Cruz Vermelha, que  instituiu o Procedimento Operacional Padrão nº 1 – incorporando princípios como legalidade, necessidade, proporcionalidade e não discriminação, além de dialogar com tratados internacionais de direitos humanos –, tais avanços normativos ainda convivem com práticas operacionais que tensionam esses parâmetros.

Essa dissonância entre a normatividade formal e a prática institucional evidencia-se de maneira contundente quando confrontada com episódios recentes de extrema letalidade policial no estado. Em outubro de 2025, o Rio de Janeiro foi palco da operação policial mais letal da história do país, com mais de 120 mortos, o que reacendeu o debate acerca dos limites do uso da força e da conformidade das ações estatais com os padrões internacionais de direitos humanos (Pinotti, 2025). Ao analisar o episódio, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) identificou indícios relevantes de uso desproporcional da força e possíveis violações ao direito à vida, destacando elementos que afastam a caracterização de um confronto armado regular e aproximam a ocorrência de um cenário de violência estatal excessiva.

Nesse sentido, a Comissão Interamericana ressaltou que “a proporção entre pessoas mortas, feridas e detidas na Operação Contenção constitui elemento relevante para a avaliação do uso da força”, destacando que, no caso analisado, “a diferença expressiva entre mortos e feridos sugere contexto de manifesta assimetria de força” e que “padrões de letalidade extrema desacompanhados de número proporcional de feridos demandam escrutínio reforçado […], circunstância que pode caracterizar uma chacina (massacre)” (CIDH, 2026).

Dessa maneira, a ausência de um exercício de controle de convencionalidade no âmbito administrativo e institucional sobre atos materiais e operações concretas permite a perpetuação de violações sistemáticas, frequentemente amparadas pelo pretexto do cumprimento estrito de normas internas que não guardam relação com a mentalidade democrática e protetiva internacional. 

STANDARDS INTERAMERICANOS PARA A ATUAÇÃO ESTATAL EM OPERAÇÕES POLICIAIS

A jurisprudência da Corte IDH tem reiteradamente afirmado que o uso da força por agentes estatais deve observar os princípios da legalidade, necessidade e proporcionalidade, sendo incompatível com a CADH a adoção de práticas letais desproporcionais ou marcadas por discriminação estrutural. Assim, a persistência de padrões de letalidade policial seletiva revela não apenas um problema de política pública, mas uma violação estrutural de direitos humanos de pessoas negras, cuja superação exige mecanismos de controle capazes de incidir sobre a própria racionalidade que orienta a atuação estatal.

No caso Favela Nova Brasília vs. Brasil, a Corte IDH consolidou parâmetros rigorosos para a condução de operações policiais. O Tribunal reafirmou que o uso da força letal deve observar os princípios da excepcionalidade, necessidade e proporcionalidade, destacando que a atuação estatal não pode se estruturar a partir de dinâmicas que tornem o resultado letal previsível ou tolerado.

Nesse contexto, um dos marcos centrais da decisão foi a determinação de substituição da terminologia “resistência seguida de morte” ou “auto de resistência” nos registros policiais, trocando-as para a expressão “lesão corporal ou homicídio decorrente de intervenção policial” (Corte IDH, 2017, p. 80), tendo em vista que historicamente serviam para legitimar execuções sumárias. Não obstante a isso, estabeleceu-se que, em casos de morte, tortura ou violência sexual decorrentes de intervenção policial, a investigação não pode ser conduzida pela mesma corporação envolvida, devendo a notitia criminis ser delegada imediatamente a um órgão independente amparado por peritos alheios à força policial investigada (Corte IDH, 2017, p. 77).

Seguidamente, com julgamento em 2023 pela Corte IDH, o Caso Honorato e outros vs. Brasil, também conhecido como Caso Castelinho, expôs o entendimento corolário da doutrina de “lógica de guerra” rotineiramente adotado na formação da Polícia Militar (MARTINS & AGUIAR, 2025). A Operação Castelinho ocorreu no ano de 2002, em que o Grupo de Repressão e Análise dos Delitos de Intolerância (GRADI), unidade de inteligência da Polícia Militar de São Paulo à época, efetuou uma emboscada por intermédio da atuação de presos em infiltração em grupo supostamente pertencente à facção criminosa Primeiro Comando da Capital (PCC), momento em que ocorreu a execução extrajudicial de 12 pessoas.

 Nesse sentido, a Corte ordenou que todo policial envolvido em mortes decorrentes de ação policial seja temporariamente afastado de suas funções ostensivas, até que a corregedoria ateste a conveniência de seu retorno. Ademais, como garantia de não repetição, impôs-se a plena implementação de dispositivos de geolocalização e câmeras corporais nos uniformes e viaturas policiais, devendo o material ser remetido aos órgãos de controle. Por fim, determinou que o Estado, em até três anos, crie um mecanismo que permita a reabertura de investigações e processos judiciais, inclusive nos quais tenha ocorrido prescrição, de forma prospectiva para eventual futura responsabilização internacional do Estado por descumprimento da obrigação de investigar violações de direitos humanos de forma diligente e imparcial (Corte IDH, 2023).

Em suma, a “convencionalização” da polícia brasileira, exige a transição de um modelo de segurança baseada no extermínio do inimigo para um modelo de segurança humana. Isso implica que qualquer letalidade decorrente de ação estatal deve ser justificada por meio de um escrutínio jurisdicional autônomo, célere e técnico, que considere não apenas o momento do confronto, mas a legalidade de todo o desígnio operacional.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente artigo, longe de esgotar a temática, propôs-se a investigar o dever de controle de convencionalidade pela Administração Pública fluminense como mecanismo de contenção da letalidade nas operações policiais. Nessa linha, evidencia-se a presença da necropolítica pelo Estado na medida em que se omite, na aplicação prática, em adequar suas práticas operacionais ao bloco de convencionalidade, mormente quando se observa os dados de violência policial e seu nítido recorte racial.

Dessa forma, o estudo demonstrou que a superação da “lógica de guerra” e do racismo estrutural não é tarefa exclusiva do Judiciário, mas também incumbe ao Poder Executivo por meio do controle de convencionalidade nos comandos de segurança pública. Conclui-se, portanto, que a ruptura com o ciclo de extermínio da juventude negra exige que as manifestações do poder de polícia deixem de ser vetores da necropolítica para assumirem seu papel inafastável de garantidores da ordem pública, de forma que a trágica situação narrada no conto Zaíta Esqueceu de Guardar os Brinquedos, de Conceição Evaristo, fique restrita ao plano literário, e não à realidade social brasileira.

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