Com a recente notícia da renúncia de Roberto Azevedo do cargo de diretor-geral da OMC, se iniciaram as discussões sobre o futuro da entidade. Eleito em 2013 e reeleito em 2017 para um mandato até 2021, o brasileiro, diplomata de carreira no Itamaraty e embaixador, adotou uma postura pragmática durante a sua gestão, ciente da vulnerabilidade da instituição ante a instabilidade política mundial.
Ao anunciar sua saída, Azevedo salientou a necessidade de reformas na OMC, em atenção às metas propostas para 12ª Conferência Ministerial (MC-12) e ao papel que a entidade terá na recuperação do comércio diante das dificuldades impostas pelo COVID-19.
Ocorre que a Organização Mundial do Comércio constitui um fórum de discussão sobre as boas práticas adotadas no comércio internacional, sendo a via de contestação de políticas predatórias, como o dumping e a imposição de barreiras tarifárias e não-tarifárias.
Grande parte das exportações brasileiras se concentra em produtos agrícolas, enquanto que as importações se referem a produtos manufaturados. Isso impõe ao país uma deterioração em seus termos de troca, prejudicando o desenvolvimento tecnológico nacional e agravando a situação do balanço de pagamentos.
Os Estados Unidos, que concorrem com o Brasil no setor agroexportador, propugnam por meio do presidente Donald Trump e do Partido Republicano o esvaziamento da OMC, fruto da política trumpista de contraponto ao multilateralismo.
Tendo em mente esse cenário, o presente estudo pretende compreender de que modo o enfraquecimento da OMC pode impactar na competitividade da economia brasileira, trazendo à baila o histórico brasileiro na instituição e os cenários prováveis para o país com uma eventual perda de objeto da entidade.
Organização Mundial do Comércio
O nascimento da Organização Mundial do Comércio data do início de 1995, herdeira direta do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), no âmago da Rodada do Uruguai sobre o desenvolvimento de um sistema multilateral que pudesse, segundo o Itamaraty:
(…) estabelecer um marco institucional comum para regular as relações comerciais entre os diversos Membros que a compõem, estabelecer um mecanismo de solução pacífica das controvérsias comerciais, tendo como base os acordos comerciais atualmente em vigor, e criar um ambiente que permita a negociação de novos acordos comerciais entre os Membros.
Desde então, a organização conta com 164 membros, tendo realizado ao longo desse tempo onze conferências ministeriais, nas quais se discutem temas e metas relacionadas à abertura comercial e ao protecionismo governamental. O objetivo dessas conferências periódicas é encontrar soluções consensuais para os problemas levantados, visando-se o aperfeiçoamento do livre mercado a inserção internacional de países em desenvolvimento.
Dentre os princípios que regem a OMC estão, em especial, a cláusula da nação mais favorecida, pela qual todo país deve estender aos outros qualquer vantagem oferecida a um dos membros, e a cláusula do tratamento nacional, em cujo significado está a obrigatoriedade de se manter tratamento igual entre os produtos importados e os similares nacionais.
A entidade atua basicamente em duas formas: via sistema de decisão ou através do mecanismo de solução de controvérsias. No primeiro caso, são abordadas questões de natureza geral e o objetivo é adotar medidas por meio do consenso.
A solução de controvérsias, porém, trata de demandas específicas, em geral atinentes a disputas entre dois ou mais países. O professor Roberto Caparroz explica o funcionamento do Órgão de Solução de Controvérsias (OSC):
O sistema funciona nos moldes de um tribunal arbitral, com a criação de painéis específicos para cada caso. Os painéis são formados por três ou cinco especialistas de países diferentes, aceitos mutuamente pelas partes e responsáveis pela elaboração de um relatório, com a análise da questão e das provas apresentadas, a ser submetido ao Órgão de Solução de Controvérsias (Dispute Settlement Body – DSB, em inglês). Os julgamentos são eminentemente técnicos e norteados pelos princípios da igualdade entre as partes, rapidez dos procedimentos (ao contrário do modelo GATT, adota-se um cronograma processual bem definido) e eficácia das decisões (no sentido de aceitação mútua entre as partes).
A organização é formada por diversos conselhos sobre o comércio de bens, serviços e aspectos de Direito Intelectual, além dos comitês, do secretariado, do Conselho Geral – composto pelos Estados – e da Conferência Ministerial – composta pelos chanceleres dos países-membros.
Por meio das Conferências Ministeriais os países buscam traçar determinados objetivos, como medidas de investimento, políticas de concorrência, transparência nas compras governamentais e facilitação dos negócios.
O diretor-geral Roberto Azevedo evitou dar prosseguimento à Rodada de Doha (a Rodada do Desenvolvimento), receoso ante à instabilidade política e comercial protagonizada por EUA e China. Em um cenário se torna bastante complexa a tarefa de mediar o conflito e encontrar uma solução consensual, mormente quando ambos os lados possuem um poderio político e econômico para rejeitar qualquer medida tomada no âmbito das negociações.
De qualquer modo, a entidade contribuiu positivamente em diversas ocasiões, construindo as bases para um livre mercado mais equitativo e menos suscetível às práticas desleais.
O Brasil na Organização Mundial do Comércio
Atualmente, o Brasil é parte em 196 disputas na OMC, sendo 33 delas como querelante, 16 como réu e 147 como terceiro interessado. É comum que essas disputas envolvam a discussão de medidas antidumping, barreiras tarifárias e não tarifárias, subsídios governamentais ou violações de direitos de propriedade intelectual.
Desde o GATT, o país possui papel de destaque nas negociações, encabeçando uma estratégia de confrontamento com os países desenvolvidos, com foco na abertura comercial mediante uma postura de free rider. Desta maneira, logrou venceu disputas importantes contra grandes potências, ampliando sua inserção internacional e sua credibilidade no cenário político mundial.
Ivan Tiago Machado Oliveira, do IPEA, salienta o papel de destaque do Brasil na entidade:
A destacada participação brasileira no sistema de solução de diferenças comerciais coaduna-se com a atuação do país em defesa do multilateralismo comercial. O reforço da institucionalidade e da capacidade de enforcement das regras multilaterais parece ser um elemento de importância para a inserção do Brasil no quadro do comércio internacional, com maior estabilidade e previsibilidade de regras. Tal ação vincula-se igualmente à estratégia brasileira de formação de coalizões entre países em desenvolvimento no intuito de estruturar interesses para influenciar a agenda negociadora, ou seja, para que novas regras para o comércio internacional sejam criadas de forma mais equilibrada.
Nesse sentido, existem três demandas de grande relevância para a compreensão da participação brasileira na OMC: vs. Canadá; vs. EUA; e vs. União Europeia. No primeiro caso, em 1996, o governo canadense apresentou uma queixa formal contra o Brasil, em razão de, segundo Valdemar Carneiro Leão, suposto:
(…) apoio governamental brasileiro a exportações de jatos da Embraer, por meio do Proex – Programa de Financiamento às Exportações. Canadá alegava que o programa seria subsídio proibido segundo o Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias da OMC.
Sendo infrutíferas as tentativas de conciliação, o tema seguiu para a jurisdição contenciosa da OMC, sendo ao final decidido que tanto o Brasil em relação à Embraer, quanto o Canadá em relação à Bombardier concediam subsídios irregulares e que, portanto, a vitória canadense passaria pela obrigatoriedade de também seu protecionismo ser revogado. Desta forma, o Brasil pôde manter suas operações como medida compensatória.
Em 2002 foi a vez do governo brasileiro instaurar uma demanda contra os EUA, sob alegação de supostos subsídios concedidos pelos norte-americanos para a indústria do algodão. Ocorre que a ajuda governamental aos exportadores reduzia significativamente o preço do produto no mercado internacional, prejudicando os concorrentes brasileiros. Após uma série de descumprimentos e recursos por parte dos Estados Unidos, foi em 2008 conformada a decisão final determinando a retirada dos subsídios à produção e exportação de algodão, com base no Acordo sobre Agricultura da OMC e no Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias.
Finalmente, o Brasil, junto com a Tailândia e a Austrália, impetrou reclamação contra a União Europeia, por supostos incentivos europeus à produção de açúcar. O OSC julgou procedente a demanda, concedendo uma vitória histórica ao governo brasileiro e reequilibrando o comércio internacional no setor.
Paulo Mesquita, conselheiro do Brasil na OMC à época, assim descreveu a vitória:
Para o Brasil, o ganho econômico será de aproximadamente US$ 1 bilhão ao ano. É um resultado economicamente significativo. (…) Para o Brasil, a agricultura é fundamental, pois a competitividade do país em outros setores é relativamente pequena em comparação aos EUA e à União Europeia, fortes em uma variedade de indústrias e serviços. Por isso, economias mais adiantadas estão interessadas na liberalização de uma variedade de setores. No caso do Brasil, esse interesse é mais limitado.
É notável, portanto, o papel que a OMC presta no equilíbrio do comércio internacional, fomentando um fórum amplo de discussão que permite, na medida do possível, contestar eventuais práticas desleais de grandes potências em prejuízo dos países em desenvolvimento. O Brasil tem tradição de liderança consolidada na entidade, sempre buscando o consenso, a conciliação e a preservação dos acordos assinados e da saúde das relações comerciais internacionais.
Reflexos na Economia Brasileira
Já há algum tempo a economia brasileira se sustenta basicamente em dois pilares: o setor de serviços e o setor agroexportador. Como dito anteriormente, o país exporta níveis significativos de produtos primários, importando, em contrapartida, em sua maioria produtos manufaturados, o que ocasiona uma deterioração dos termos de troca.
São conhecidos os efeitos que isso produz em economias subdesenvolvidas, ampliando a disparidade em relação aos países do 1º mundo. Números do IPEA, por exemplo, na Visão Geral da Conjuntura Econômica de 2019 mostram que a agropecuária é responsável por uma parcela do crescimento anual do PIB, a saber:
Perceba que no ano de 2017 a agropecuária foi responsável por 12,5% da taxa de crescimento do PIB observada, voltando em 2020 a ter previsão positiva de 2,2% – percentual idêntico no setor de serviços. A indústria, entretanto, apresenta certa lentidão e não consegue demonstrar uma importância expressiva em taxas de crescimento.
Nada obstante, importa ressaltar que a exportação de bens e serviços representou ao longo dos últimos anos percentuais relevantes na taxa de crescimento do PIB brasileiro, 5,2% em 2017, 4,1% em 2018 e previsão de 3% em 2020 (o que pode cair devido ao COVID19).
O trade profile do Brasil na OMC, ademais, corrobora a tese, pois estima que 40,3% das exportações brasileiras foram de produtos agrícolas, sendo 21,8% destas para a China, 16% para a UE, 12,5% para os EUA e 8% para a Argentina. Pode-se concluir, assim, que o crescimento brasileiro depende da manutenção de certa competitividade no mercado internacional de produtos agrícolas, dada a defasagem no setor industrial, científico e tecnológico e a impossibilidade em competir com os países de economia mais avançada – hoje é possível sustentar, inclusive, que o país possui dificuldade em competir mesmo com outros países em desenvolvimento, como no caso da Índia.
O enfraquecimento da Organização Mundial do Comércio, então, produz sérias distorções na capacidade do produtor brasileiro em competir tanto no mercado interno quanto no externo. No interno, pois o país se expõe mais a eventuais práticas de dumping, a não ser que prefira sobretaxar produtos estrangeiros; no externo, pois terá de enfrentar barreiras alfandegárias sem a possibilidade de sustentar uma demanda em foro multilateral para reequilibrar a relação comercial. O resultado é um mercado cada vez mais fechado, dependente de acordos bilaterais entre os Estados (muitas vezes assimétricos) e muito mais complexo para economias em desenvolvimento.
O atual presidente do Brasil, Jair Bolsonaro, desde a campanha propugnava por uma abertura comercial avançada, restringindo-se qualquer grau de protecionismo para produtos estrangeiros. Trata-se da proposta liberal do ministro da Economia, Paulo Guedes, visando-se ampliar o escopo de investimento direto externo e melhorar o ambiente de negócios no país. Para isso, entrementes, abriu mão do status de país em desenvolvimento na OMC, tendo em vista uma promessa de apoio norte-americano à sua entrada na OCDE (o que até o momento ainda não ocorreu, tendo sido recentemente ultrapassado no intento pela Costa Rica).
Nada obstante, a política externa de alinhamento irrestrito à política de Donald Trump pode ter encaminhado os esforços do governo brasileiro para uma reforma da OMC que não atende aos interesses do país. Isto porque o ataque às organizações internacionais (vulgarmente tachadas de “globalistas”), que na prática beneficia os EUA por contribuir na permanência de um status quo da ordem mundial, inversamente prejudica o Brasil, justamente por essa manutenção de situação que o país por tradição tem tentado reverter.
Pedro da Motta Veiga e Sandra Polónia Rios, do Estadão, analisam o projeto do atual governo em face das necessidades comerciais do país:
A relevância do multilateralismo comercial para o Brasil não decorre de opções políticas, mas das características estruturais e da posição do País na economia internacional, bem como dos recursos de poder de que o País dispõe nesta dimensão. A característica estrutural está relacionada à distribuição setorial da produção e do comércio no Brasil: a relevância dos produtos agrícolas na pauta de exportações brasileiras. Se é possível buscar a redução ou eliminação de tarifas e quotas que incidem sobre produtos agrícolas em acordos bilaterais, a negociação de subsídios agrícolas, principalmente os relacionados a medidas de apoio interno, tem a OMC como único foro disponível.
O Brasil, nesse sentido, manifestou seu interesse em aderir ao Agreement on Government Procurement, acordo referente à transparência, a práticas anticorrupção e à abertura comercial no âmbito das contratações públicas. Ocorre que a Lei nº 8.666/93, em seu artigo 3º, §2º, I, prevê preferência aos bens e serviços produzidos no país, o que vai de encontro aos objetivos do acordo. Como as negociações ainda não estão concluídas, não é possível analisar os impactos dessa adesão no Direito Administrativo brasileiro, como essa participação estrangeira funcionaria nas licitações de estados e municípios, de que forma essa transparência seria aferida e quais as consequências jurídicas de eventual crime de corrupção praticado por agente público brasileiro.
De qualquer forma, o COVID-19 pode reconfigurar toda a estrutura da política e da economia internacional. Novos desafios serão impostos ao modo de se produzir e ao modo de interagir com os outros países, já que muito provavelmente haverá restrições nos próximos meses à circulação de pessoas e de produtos, o que per se preocupa a economia brasileira, dependente de investimento externo e voltada principalmente à exportação. O fortalecimento da OMC nesse novo mundo, porém, se mostra necessário, fundamentalmente para o Brasil e para os países em desenvolvimento.
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