Em 1991, o Mercado Comum do Sul foi instituído, através do Tratado de Assunção, para constituir um mercado comum entre os seus membros fundadores, Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, através da livre circulação de bens e serviços, do estabelecimento de uma tarifa externa comum e da coordenação de políticas macroeconômicas. Após três décadas de sua instituição, o bloco conta com a adesão da Venezuela, em que pese esteja suspensa, e está concluindo o processo de ingresso da Bolívia. Desde a sua criação na década de 90, proveniente da aproximação bilateral entre Brasil e Argentina e influenciada por ideias cepalinas, o MERCOSUL passou de uma integração econômica com o fito de proporcionar competitividade ao bloco na economia global, para uma agenda com abrangente dimensão social, retornando para um caráter mais comercial e pragmático, com a pouca interlocução entre os seus dois pilares principais (Brasil e Argentina), desnudando uma crise identitária na qual impera o dissenso entre os membros acerca de mudanças na estrutura e nos rumos da integração, em pautas como redução da Tarifa Externa Comum e flexibilização da exigência de consenso no processo decisório do bloco. A falta de entendimento entre os dois principais pilares do MERCOSUL, somada à grande concorrência chinesa na região, tem reduzido drasticamente a atuação do bloco em detrimento da exportação para China. Desta forma, através da análise bibliográfica e documental, o presente artigo tem por escopo analisar a trajetória do MERCOSUL desde a sua criação até a atualidade, mapeando os seus atuais desafios e perspectivas.
Introdução
Em 1991, o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) foi instituído, através do Tratado de Assunção, para constituir um mercado comum entre os seus membros fundadores, Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, através da livre circulação de bens e serviços, do estabelecimento de uma tarifa externa comum e da coordenação de políticas macroecon//ômicas (artigo 1º).
Com personalidade jurídica de direito internacional, o MERCOSUL é um projeto neoliberal, criado com o escopo de ser uma plataforma competitiva para driblar os desafios da globalização, de forma que o bloco é o principal receptor de investimentos estrangeiros diretos (IED) na região (47,4%) e possui um PIB de US$2,79 trilhões, que, se levado em consideração o conjunto, constituiria a quinta maior economia do mundo.
Após três décadas de sua instituição, o bloco conta com a adesão da Venezuela, em que pese esteja suspensa, e está concluindo o processo de ingresso da Bolívia, restando os demais Estados da região o status de associados.
As pautas prioritárias atualmente do MERCOSUL são: a redução da Tarifa Externa Comum, o avanço do livre-comércio e a aceleração de acordos com parceiros externos, como Coreia do Sul, Cingapura e Canadá, tendo concluído as negociações do acordo de associação com a União Europeia e com a Associação Europeia de Livre Comércio.
Desta forma, vislumbra-se que após 30 anos da instituição do MERCOSUL foi deflagrada uma crise institucional e identitária, na qual as expectativas de aprofundamento da integração por alguns membros não foram atendidas por resistência a perda de soberania de outros, fazendo com que o desentendimento por mudanças do bloco, acrescido de uma profunda recessão econômica decorrente da crise sanitária, corroborem para a incerteza dos rumos do bloco.
A origem do bloco
As ideias cepalinas sobre o desenvolvimento regional de autores, como Raúl Prebisch, que propôs que um mercado comum na região asseguraria a industrialização e minimizaria a vulnerabilidade externa, influenciaram movimentos de integração econômica na América Latina que resultou na celebração do Tratado de Montevidéu, em 1960, com o fito de criar uma zona de livre comércio, através da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC).
Haja vista a pouca efetividade da ALALC por fatores políticos e econômicos externos, que afetaram a liberalização no plano regional, tais como os dois choques do petróleo, nos anos 80, foi assinado o segundo Tratado de Montevidéu, que instituiu a Associação Latino-Americana de Integração para estabelecer, forma gradual e progressiva, um mercado comum regional através dos Acordos de Preferência Aduaneira Zonal, Acordos de Alcance Regional e Acordos de Alcance Parcial, que serviram de base para os acordos bilaterais que precederam o MERCOSUL.
O Brasil e a Argentina juntos representam 63% do território regional, 60% da população e 61% de seu PIB, de acordo com Fazcomex. O países possuem uma aliança estratégica, sendo a Argentina a principal parceira comercial regional e a terceira maior no mundo do Brasil, além de ser o principal destino de exportação dos produtos de médio e alto valor agregado brasileiros.
Contudo, as relações bilaterais entre os dois países são marcadas por períodos de tensão e instabilidade e de convergência, que, inclusive, serviu de base para a criação do Mercado Comum do Sul.
Neste sentido, de acordo com CANDEAS (2005, p. 02) as relações bilaterais Brasil-Argentina possuem cinco fases principais, iniciando na instabilidade estrutural, no século XIX, avançando para as fases de instabilidade conjuntural e busca de cooperação (1898-1961), instabilidade conjuntural com rivalidade (1962-1979), estabilidade estrutural pela cooperação (1979-1987) e da estabilidade estrutural pela integração, desde 1988 até os dias atuais.
A falta de participação brasileira no Projeto Bolívar, acrescida da diversidade cultural e linguística na região ensejaram numa baixa integração social e cultural com os vizinhos e na dificuldade dos brasileiros em se enxergarem como parte da região em se identificarem como parte integrante da América Latina, desde o século XIX até o início do XX.
Nos anos 60, o Brasil se aproximou da região, em razão de sua postura revisionista no que tange aos Estados Unidos e aos países do norte global, sendo assinado, em 1961, com a Argentina, o Convênio de Amizade e Consulta, de Uruguaiana, com o escopo de intercambiar informações de interesse comum e de caráter relevante na esfera internacional.
As relações entre Brasil e Argentina países foram deterioradas no final da década de 60, abandonando a estratégia da cordialidade oficial durante o regime militar e aumentando as divergências em decorrência dos programas nucleares e dos projetos hidrelétricos para construção das Usinas de Itaipu e de Corpus Christi, sendo as tensões mitigadas apenas após a celebração do Acordo Tripartite sobre o Aproveitamento dos Recursos Hídricos do Rio Paraná (1979) e do Acordo de Cooperação Nuclear (1980).
De acordo com SPEKTOR (2002, p. 136), a assinatura do Acordo Tripartite sobre o Aproveitamento dos Recursos Hídricos do Rio Paraná foi um divisor de águas para as relações bilaterais entre Brasil e e Argentina, uma vez que inaugurou a construção de uma estabilidade estrutural, ultrapassando a lógica da cordialidade oficial que vigorava anteriormente.
O MERCOSUL decorreu da convergência econômica entre o Brasil e a Argentina após a celebração do Acordo Tripartite sobre o Aproveitamento dos Recursos Hídricos do Rio Paraná e do Acordo de Cooperação Nuclear que colocaram fim nas controvérsias decorrentes do programa nuclear de ambos, bem como, da construção das usinas de Itaipu e de Corpus.
Assim, foram assinados a Declaração de Iguaçu, vinte quatro acordos setoriais que pautavam o PICE, que tinha por objetivo fomentar o comércio bilateral através de concessões tarifárias e do estímulo para a cooperação tecnológica, o Tratado Bilateral de Integração e Cooperação Econômica, para consolidar uma área de livre comércio entre os dois países e a Ata de Buenos Aires, com o escopo de criar um mercado comum entre o Brasil e a Argentina até 1994.
Trinta anos: uma análise sobre as perspectivas e os desafios do bloco
Nos anos 90, o regionalismo aberto da América Latina priorizava o comércio internacional para o desenvolvimento regional, com a criação, neste período, da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana, da Comunidade Andina, da proposta a Área de Livre Comércio Sul-Americana e do Mercado Comum do Sul.
Contudo, a ratificação do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA) pelo México, em 1994, e o seu alinhamento com os Estados Unidos, além de sua crise econômica, ensejou o surgimento de uma integração sul-americana, alavancada pelo Brasil, em contraposição à latino-americana, tendo em vista que regionalismo é um conceito de construção política, e não cultural ou geográfico.
No âmbito do MERCOSUL, em 1995, foi assinado o acordo-quadro de cooperação com a União Europeia para liberalização progressiva do comércio entre os blocos, além de ter entrado em vigor a tarifa externa comum do bloco sul-americano. Todavia, no final da década, as vantagens da integração começaram a ser questionadas, principalmente, após a sua primeira crise decorrente dos impactos da crise financeira internacional.
Assim, após a crise financeira internacional, as relações comerciais entre Brasil e Argentina ficaram abaladas com a grande desvalorização do Real que ensejou em práticas protecionistas pela Argentina que acusou o Brasil de desvalorizar propositalmente a moeda para inundar o mercado vizinho, terminando por ser acionada na Organização Mundial de Comércio e no MERCOSUL.
Nos anos 2000, o transbordamento da onda rosa, com a ascensão na América do Sul de governos progressistas com políticas redistributivas e de inclusão social, bem como, com o boom das commodities, resultou na adoção de um regionalismo pós-liberal, com uma integração que visava não só o comércio, bem como, uma agenda em direitos sociais, educação, cultura e tecnologia.
O aumento da convergência e parceria nas relações entre Brasil e Argentina, através dos governos de Lula e de Nestor Kirchner, se deu tanto na busca da construção de uma ordem internacional menos injusta com a assinatura do Consenso de Buenos Aires, em 2003, e da Ata de Copacabana e da criação do Mecanismo de Integração e Coordenação Bilateral Brasil-Argentina, em 2007, quanto em matéria militares e nucleares e energéticas.
O regionalismo pós-liberal impactou no MERCOSUL com a ampliação da dimensão social para incluir na agenda a promoção à cooperação, aos direitos humanos e ao desenvolvimento, com a assinatura, neste período, do Plano Estratégico de Ação Social e do Plano de Ação para o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL.
Na década seguinte, o MERCOSUL atravessou uma crise institucional com a suspensão do Paraguai do bloco em razão de violação ao compromisso democrático corroborado pelo Protocolo de Ushuaia após o impeachment do Presidente paraguaio Fernando Lugo, que durou um ano, e permitiu a adesão da Venezuela como membro.
E ainda, a crise política doméstica do Brasil corroborou para o enfraquecimento do bloco, pois em que pese a retórica da manutenção do engajamento regional com a preservação dos acordos integradores já criados, as ambições da política externa brasileira na região foram reduzidas no governo de Dilma Roussef, inclusive, por desafios regionais aos objetivos brasileiros, como as medidas protecionista adotadas por Cristina Kirchner, na Argentina, como as licenças não-automáticas de importação.
No biênio de 2016-2017, a convergência entre os governos da Argentina, de Maurício Macri, e do Brasil, de Michel Temer, buscou um novo modelo de integração regional com uma agenda, prioritariamente, comercial e liberal que conferiu novo ânimo ao MERCOSUL com a aprovação do Protocolo Sobre Contratações Públicas e do Protocolo Sobre Cooperação e Facilitação de Investimentos e o avanço das negociações do bloco com a União Europeia.
Contudo, neste período, a Venezuela foi suspensa duas vezes, por infração da cláusula democrática do bloco decorrente do caos político e econômico que está gerando grande instabilidade para a região com a segunda maior crise de refugiados do mundo, depois da Síria, de acordo com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados que estão migrando, principalmente, para a Colômbia, Peru e Chile.
No governo de Jair Bolsonaro, o Brasil se mostra ausente, no plano regional, e sem um projeto de política externa para a América Latina, hostilizando a Venezuela, além de rejeitar interlocuções com as escassas lideranças progressistas atuais, tal como o Presidente Alberto Fernández, que teve o primeiro encontro virtual com Bolsonaro apenas em dezembro de 2020, arranhando as boas relações cultivadas pelos governos anteriores com a vizinha Argentina.
Neste sentido, a falta de interlocução entre os governos brasileiros e argentino, tem ensejado na perda do protagonismo brasileiro na parceria comercial com a Argentina, com uma redução drástica no comércio de cerca de US$40 bilhões, em 2011, para US$16 bilhões, em 2020, de acordo com a Comex do Brasil. De acordo com a Comex do Brasil, de abril a agosto de 2020, a China se tornou a principal parceira comercial Argentina, com 11,3% de exportações e 21,9% de importações argentinas.
A crise econômica argentina somadas a sua dificuldade em obter financiamento internacional para infraestrutura e o corte da linha de crédito brasileira do BNDES para o comércio de equipamentos e bens industrializados com os países vizinhos, tem favorecido ainda mais as relações da Argentina com a China, que estão em negociação de um financiamento para a importação de equipamentos chineses com o fito de renovar o parque industrial argentino e da adesão da Argentina ao Belt and Road.
Tendo em vista que a Argentina é o principal país para onde o Brasil exporta os seus produtos industrializados de médio e alto valor agregado, como os automóveis, que representam quase 40% do comércio entre os dois países, que são regidos pelo mecanismo flex e com liberalização total prevista para julho de 2029, os graves impactos na perda de espaço comercial no mercado argentino para a China são visíveis, agravando a primarização brasileira.
Desde 2019, no âmbito do MERCOSUL, foi celebrado acordo para livre circulação de automóveis, entre os membros, no prazo de 10 anos e concluída as negociações do bloco com a União Europeia e com a EFTA, mas prevalece a falta de entendimento, em especial do Brasil e da Argentina, em pautas como redução da Tarifa Externa Comum e flexibilização da exigência de consenso no processo decisório do bloco, permitindo a negociação independente de acordos, conforme visto na reunião comemorativa de trinta anos do bloco, realizada em março de 2021.
A falta de entendimento entre os dois principais pilares do MERCOSUL, somada à grande concorrência chinesa na região, tem reduzido drasticamente a atuação do bloco em detrimento da exportação para China, de forma que é preciso que os presidentes do Brasil e da Argentina melhorem a interlocução para facilitar as negociações acerca das mudanças no bloco, especialmente, no que tange à redução da Tarifa Externa Comum e à flexibilização do consenso decisório.
Antes da crise sanitária ensejada pela Covid-19, a América do Sul passava por grande instabilidade, com crises institucionais e econômicas decorrentes, inclusive, pelo fim do boom das commodities e dos governos progressistas e da crise de refugiados venezuelanos e de acordo com o CEPAL, sofrerá um recuo em sua economia de 5,3% em decorrência da pandemia.
De acordo com os dados do Our World Data, a América do Sul, em proporção à população, é a região com maior número de óbitos (7,79 a cada 1 milhão de habitantes) e de infectados (315 por 1 milhão de habitantes) pelo Coronavírus no mundo, desde março de 2021, sendo o Uruguai e o Paraguai os países com maior número de mortes proporcionais no mundo, a Argentina, o quarto país, e o Brasil, o oitavo.
O bloco aprovou um aporte no valor de US$16 milhões, financiado pelo Fundo para a Convergência Estrutural do MERCOSUL, destinado ao diagnóstico e combate do Coronavírus. Tendo em vista a recessão econômica causada pela crise sanitária, que precisará ser mitigada sem o excesso de práticas protecionistas que podem abalar a integração, o bloco poderia negociar com o FMI uma linha de crédito vantajosa para a região, tal como a que foi concedida à Aliança do Pacífico.
Considerações Finais
Desde 2019, em que pese a celebração do acordo para livre circulação de automóveis a e conclusão das negociações do MERCOSUL com a União Europeia e com a EFTA, prevalece a falta de entendimento, em especial do Brasil e da Argentina, em pautas como redução da Tarifa Externa Comum e flexibilização da exigência de consenso no processo decisório do bloco.
A ausência de uma união monetária, de uma coordenação de política macroeconômica e da livre circulação dos fatores de produção, somada aos desafios decorrentes desde problemas internos de seus integrantes à falta de entendimento dos membros, desnuda a crise de identidade do bloco com questionamentos acerca das expectativas de integração que se buscava quando da sua fundação, uma vez que se cogitava que a integração sul-americana se aprofundaria para a supranacionalidade, que na prática não aconteceu.
Desta forma, desde a sua criação na década de 90, proveniente da aproximação bilateral entre Brasil e Argentina e influenciada por ideias cepalinas, o MERCOSUL passou de uma integração econômica com o fito de proporcionar competitividade ao bloco na economia global, para uma agenda com abrangente dimensão social, retornando para um caráter mais comercial e pragmático, com a pouca interlocução entre os seus dois pilares principais (Brasil e Argentina), desnudando uma crise identitária na qual impera o dissenso entre os membros acerca de mudanças na estrutura e nos rumos da integração.
Referências Bibliográficas
CANDEAS, Alessandro Warley. Relações Brasil-Argentina: uma análise dos avanços e recuos. Revista Brasileira de Política Internacional, n. 48 (1), 2005.
SPEKTOR, Matias. O Brasil e a Argentina entre a cordialidade oficial e o projeto de integração: a política externa do governo de Ernesto Geisel (1974-1979). Revista Brasileira de Política Internacional, n. 45 (1), 2002.
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Crise na Argentina explica aproximação com a China e busca de adesão à Rota da Seda, diz Welber Barral. Disponível em https://www.comexdobrasil.com/crise-na-argentina-explica-aproximacao-com-a-china-e-busca-de-adesao-a-rota-da-seda-diz-welber-barral/. Acesso em 08 de agosto de 2021.
