As empresas estatais chinesas tem solidificado sua presença em diversos setores e regiões do mundo procurando acesso a recursos naturais, tecnologia e mercados estrangeiros. Em razão disso, a internacionalização é parte de uma estratégia mais extensa do governo chinês para compelir o desenvolvimento econômico e expandir a competitividade global. Perante o exposto, as empresas estatais chinesas têm desempenhado um papel de protagonismo na reconfiguração das dinâmicas globais de comércio e investimento, concebendo debates sobre questões relacionadas a segurança nacional, e equidade nas relações comerciais, concorrência justa e governança corporativa. Em resumo, o artigo propicia uma visão abrangente sobre a ascensão das empresas estatais chinesas no cenário global, investigando suas estratégias, inferências econômicas e políticas assim como as respostas de outros atores internacionais a esse fenômeno da internacionalização das empresas estatais chinesas.
Introdução
Nas últimas décadas, o mundo observou uma transformação econômica e empresarial de proporções efusivas: a ascensão ininterrupta das empresas estatais chinesas no cenário global. Encorajadas por uma simbiose de recursos abundantes, um mercado doméstico vasto e políticas governamentais estratégicas, essas corporações estão se aventando além das fronteiras da China, sedimentando sua presença em uma variedade de setores que vão desde tecnologia, até energia, infraestrutura e manufatura. O fenômeno da internacionalização de empresas estatais chinesas é complexo e multifacetado produzindo uma série de questões e desafios em todo o mundo.
Assim sendo, este artigo teve como objetivo mor investigar a internacionalização das empresas estatais chinesas, explorando os motivos subjacentes e os impactos resultantes dessa expansão global assim como a importância das relações internacionais no sistema internacional, passando a influência relativa ao grau de internacionalização das empresas estrangeiras no contexto das relações internacionais, visto que a multiplicação de atores ocasiona o aumento da agenda internacional. A história recente desse processo demonstra um paradigma empresarial singular, onde o Estado executa um papel elementar no direcionamento das estratégias de expansão internacional das empresas, persuadindo diretamente as dinâmicas de mercado em diversos países.
Além disso, a crescente presença dessas empresas no exterior está reconfigurando a paisagem econômica global, afetando a concorrência e as relações geopolíticas. Para a consecução dos seus objetivos, o presente artigo fundamentou como metodologia uma abordagem qualitativa na investigação dos fatos expostos, pelo meio de pesquisas bibliográficas.
Relações Internacionais e a Internacionalização de Empresas
No desenvolver da disciplina de Relações Internacionais durante o século XX, o objeto de pesquisa mais aforado foi o Estado e as temáticas mais proeminentes estiveram relacionadas à estratégia, defesa e segurança. Os pilares analíticos da disciplina só começaram a ser modificados a partir da década de 1970 com o apontamento de abordagens teóricas que singularizaram outros atores e temáticas. Autores como Keohane, Krasner e Katzenstein (1998) avultaram o reaparecimento da área de Economia Política Internacional (EPI) a partir das décadas de 1960 e 1970 como um significativo ciclo na evolução das análises de Relações Internacionais.
Nesse sentido, Hymer (1978) foi um dos autores que mais propiciou para a evolução dos estudos, em consequência de sua teoria de poder de mercado, alterando o foco das questões de trocas comerciais (comércio e finanças), para as questões de produção industrial. Em sua pesquisa, Hymer versou que as teorias existentes até então não eram suficientes para explicar o deslocamento dos fluxos dos investimentos das empresas, pois não eram só as diferenças entre os Estados que deveriam ser consideradas para clarificar a internacionalização das empresas, mas também o desenvolvimento doméstico das firmas que iam realizar os investimentos era um significativo condicionante.
Nas Relações Internacionais, a internacionalização das empresas foi exposta aos estudos a partir das discussões sobre o papel da Empresa Multinacional da década de 1970 adiante. Autores como Gilpin (2002; 2004) e Chesnais (1996) procuraram analisar os efeitos que a existência das Empresas Multinacionais reproduziu para a organização das relações internacionais. A contribuição desses autores, originou-se de uma abordagem mais ampla, almejando compreender como a riqueza e o poder controlado pelas multinacionais, assim como as dependências que elas constroem com países de origem e hospedeiros, incide-se no arranjo das relações internacionais. A estrutura da empresa transnacional é composta por partes interdependentes, onde os processos de tomada de decisão são compartilhados por diferentes centros de gestão distribuídos pelo mundo.
Conforme aponta Susan Strange em sua obra Rival States, Rival Firms (1991) o aumento das dimensões da chamada “nova diplomacia” multiplicou o número de opções de relacionamento para governos e empresas, aumentando o grau de complexidade dessas relações. Sobre as relações internacionais e a internacionalização de empresas, parece válido citar o trecho da obra Rival States, Rival Firms (1991, p.2) que se enquadra no objeto de pesquisa selecionado por este artigo, o qual versa que:
Muitos países em desenvolvimento estão mal posicionados para responder de forma eficaz, nem tanto por razões de falta de vantagens de custo nos fatores, mas em decorrência de obstáculos internos firmemente arraigados. Estes (obstáculos) nascem de atitudes tradicionais, estruturas políticas e frequente falta de vantagem política de confrontar e resolver problemas inerentes de escolha: políticas direcionadas a fortalecer o bem-estar interno raramente encaixam-se de modo confortável com aquelas voltadas a incrementar a eficiência necessária para competir nos mercados mundiais (Rival States, Rival Firms, 1991, p. 2. tradução nossa).
Dunning (1993) assinala razões para uma empresa produzir no mercado internacional. A primeira estaria relacionada com a demanda de recursos, uma vez que as firmas frequentemente investem no exterior para adquirir recursos específicos não disponíveis no seu mercado doméstico. Uma segunda justificativa seria pela procura de mercados, pois as transnacionais usualmente investem em um determinado país com o intento de ofertar bens e serviços para aquele determinado mercado. A terceira razão pela busca da internacionalização das empresas seria por eficiência por parte das multinacionais. Através da dispersão racional e eficiente de suas operações, as firmas podem auferir ganhos derivados da presença de economias de escala e intuito da diversificação do risco.
Por fim, Dunning alude uma quarta explicação para a internacionalização das empresas seria a persecução por ativos estratégicos como uma alternativa para as firmas engajarem em atividades transfronteiriças. De acordo com Dunning, nas últimas duas décadas, vem ocorrendo um grande deslocamento das empresas multinacionais para os países em desenvolvimento a procura de recursos e em busca de mercados, enquanto nos Estados desenvolvidos, o principal investimento das empresas transnacionais é em busca de eficiência e de ativos estratégicos.
A Inserção Chinesa no Sistema Internacional de Investimentos
Escrever sobre uma sociedade como a chinesa, com mais de 5.000 anos de história, torna-se uma tarefa desafiadora devido a tudo que se engloba, seja pela sua filosofia, seja pela sua cultura, a sensação quase sempre é de incerteza devido a uma ontologia e uma epistemologia guiada por padrões ocidentais podendo-se cometer um entendimento distorcido do país e de sua gente. Como foi mencionado por Jabbour e De Paula (2017), a metodologia de desenvolvimento econômico chinês é um dos fenômenos mais marcantes do Sistema Internacional desde, sobretudo, o final dos anos 1970.
A ascensão, a emergência ou reemergência da China na economia e na política internacional representam um dos maiores e mais importantes acontecimentos das últimas 40 décadas nas relações internacionais. Elaborando um breve aparato histórico, Mao Zedong guiou o país desde a fundação da República Popular da China em 1949 até seu falecimento em 1976. Conforme explana Evandro Carvalho em sua palestra concedida ao Centro de Estudos Globais e China da Puc -Minas intitulada como: A governança da China: desafios para a política interna e internacional, “Mao Zedong foi o parteiro e o coveiro da China Contemporânea”.
Enquanto Mao teve grande sucesso em manter a China independente, a ala econômica do governo foi um desastre. Em seu primeiro discurso, Mao declarou: “Os chineses se levantaram! Nunca a China será humilhada novamente” (GEROMEL. p. 270). A questão da humilhação abarcada por Mao refere-se entre a Primeira Guerra do Ópio em 1839 e a fundação da República Popular da China em 1949, capitaneada por Zedong. Nenhuma civilização ao longo da história experimentou tamanha humilhação, tendo duração de 110 anos, ocasionada tanto por ocidentais quanto por japoneses.
Quando Mao morreu, em 1976, o desempenho do PIB da China no PIB global ficou no mesmo patamar de quando ele ascendeu ao poder: menos de 4%. Todavia, a população do Estado chinês correspondia a 23% da população mundial. Ou seja, a China não era pobre, era miserável, com uma renda per capita inferior a 40 dólares por pessoa. O falecimento de Mao representa um ponto de inflexão na política externa chinesa que teve consequências para todo o Sistema Internacional.
Desde a chegada ao poder de Deng Xiaoping, em finais da década de 1970, o governo chinês, sob sua tutela, esteve determinado a promover o grande objetivo do desenvolvimento nacional. Em 1975, Zhon Enlai, apresenta o Programa das Quatro Modernizações (indústria; agricultura; ciência e tecnologia; Forças Armadas), que a posteriori ensejaria o início do grande processo de abertura e reforma, ambos implementados por Xiaoping a partir de 1978, após a “derrota” da Revolução Cultural e a morte dos “grandes líderes da nação”, Mao Zedong e Zhou Enlai, em 1976.
Sob a liderança de Xiaoping, os laços comerciais e culturais da China com o ocidente começaram abrir lacunas para o investimento estrangeiro. Os mercados foram a chave para a factual modernização do Estado chinês. A partir do aprofundamento do processo de desregulamentação e liberalização dos mercados, já aos finais dos anos 1980, estabelecendo uma estrutura normativa legal para a entrada de capital estrangeiro no âmbito doméstico, os investidores internacionais saem em busca de possibilidades antes intangíveis de ganhos, articulando uma expansão sem precedentes dos fluxos de capitais em todo o mundo (CHESNAIS, 1998).
A importância de Deng Xiaoping para a mudança de caminho do Estado chinês pode ser constatada na escrita do autor britânico FENBY (2012) que diz: “Em 1949 Mao mudou a China. Em 1979, Deng mudou o mundo”. Xiaoping foi eleito duas vezes o homem do ano pela revista Time. Conforme afirma Liseng (2004), “Deng Xiaoping foi o responsável por mudanças profundas nas esferas da sociedade chinesa, entre elas economia, cultura e política”. Sob o prisma dos investimentos externos, a atuação pragmática da China foi fortemente beneficiada, de um lado, pelas ações desempenhadas por sua diáspora no encaminhamento de investimentos externos direto e pelo fato de estar localizada numa região de forte dinamismo econômico (CORNEJO,2005:5-6).
Com a admissão do Estado chinês na Organização Mundial do Comércio (OMC), o país passou a participar ativamente do processo negociador das regras do comércio internacional, fazendo concessões substantivas, reestruturando suas leis e regras de crédito para atrair novas tecnologias, investimento e comércio estrangeiros, e aderiu ao regime global de direitos de propriedade intelectual. O avanço nessas áreas não foi fácil, mas indubitavelmente é “difícil não se impressionar com a velocidade, a magnitude e a profundidade da integração do Estado chinês na economia global e no próprio Sistema Internacional na era pós-Mao Zedong” (GILPIN, 1981, pag. 94).
Com a adesão do Estado chinês na OMC, após 15 anos de negociações inicia-se um ciclo de transformações no sistema econômico de expansão de investimentos das empresas estatais, das empresas privadas e das relações de mercado. Nesse ciclo (denominado going out sendo posteriormente substituído por going global) houve importante ênfase na internacionalização das grandes empresas chinesas. Criada por Hu Juntai em 2003, a Comissão de Supervisão e Administração de Ativos Estatais do Conselho de Estado (Sasac, na sigla em inglês)tem como desígnio atuar como acionista do governo em quase duzentos conglomerados estatais controlados centralmente. Em nome do governo central chinês, a Sasac detém direitos de propriedade sobre uma gama de empresas estatais (não financeiras), o que representa que ela possui um controle nominal sobre uma riqueza abundante.
Quarenta e cinco corporações na lista Global Fortune 500 de 2012 são detidas pela Sasac, com ativos combinados avaliados em US$ 4,5 trilhões (Naughton e Tsai, 2015, p.46). Essas empresas localizadas em diversas áreas, como a da indústria petrolífera, eletricidade e telecomunicações, formam altos comandos da economia e são agentes fundamentais das estratégias de investimento de longo prazo reverberadas nos planos quinquenais. A China, historicamente, é uma nação de base predominantemente agrária cujo sucesso foi obtido ao adicionar sua estrutura produtiva, conectando a gestão da capacidade de realizar investimentos e de remodelar sua posição no fluxo do comércio internacional. Em um espaço relativamente curto de tempo, a China, de um país agrário e “atrasado” em matéria de tecnologia, transforma-se contemporaneamente em uma superpotência econômica, militar e tecnológica. Para Pequim, o investimento externo direto é a chave para o desenvolvimento, sendo o aparato estatal chinês o responsável por criar, mobilizar e realizar a gestão dos recursos produtivos.
A Internacionalização das Empresas Estatais Chinesas
Conforme aponta Dunning (1993), uma empresa transnacional ou multinacional é aquela que realiza Investimento Externo Direto (IED) e possui ou administra atividades produtivas em mais de um país. São, na maioria, empresas de grande porte, pois dispõem de exponencial estoque de vantagens específicas à propriedade, como capital, tecnologia etc. A expansão dos investimentos externos chineses demonstra uma grande mudança da estratégia de desenvolvimento do país no período posterior à crise de 2008.
Segundo Cintra e Pinto (2017), um dos elementos centrais da estratégia de internacionalização do capital chinês tem sido o apoio à realização de grandes empreendimentos e megaprojetos de infraestrutura por meio da chamada “diplomacia da infraestrutura”. Em 2001, o vice-primeiro-ministro chinês Wu Bangguo explanou oficialmente a estratégia do going out, e no mesmo ano, o primeiro-ministro Zhu Rongji, em seu discurso político ao Congresso do Povo, utilizou oficialmente a expressão “tornar-se global” para linear uma tática para as empresas chinesas.
Com a estratégia going global, o governo central chinês buscou principalmente ampliar a competitividade internacional das empresas chinesas, a internacionalização de sua produção, a ampliação do escopo de atuação do país em esfera global, e a melhoria do sistema de serviços de investimento no exterior em termos de câmbio, finanças, tributação, leis, regulamentos (CHEN, 2015). Relacionou-se à busca pelo fortalecimento dessas empresas, tornando-as internacionalizadas em um contexto de modernização e privatização. É a partir dessas características amálgamas ao ciclo específico de crescimento que se deve perceber a projeção externa chinesa da primeira década do século XXI positivada no aumento de suas exportações e nos investimentos externos, com as empresas estatais desempenhando um papel preeminente nesse processo (SHAMBAUGH, 2013).
As reformas das empresas estatais desde 1978 podem ser apontadas como um processo inicialmente lento, considerando as injunções políticas, econômicas, sociais e ideológicas, que somente ganham força na segunda metade da década de 1990. Desde os anos 1990, como parte do processo de modernização das empresas estatais, o governo foi propiciando a política de “manter as grandes e deixar ir as pequenas”.
Como afirmam Power et al. (2010), em 2002, o governo começou a selecionar as “campeãs nacionais” entre as empresas estatais, que seriam competitivas globalmente e estratégicas para o crescimento econômico do país. Essas grandes empresas desfrutaram de uma série de benefícios do governo, incluindo redes de compartilhamento de informações, incentivos fiscais domésticos, terras baratas, apoio diplomático e financiamento com juros baixos de bancos estatais. Na prática, isto resultou a um processo de privatização na China, especialmente as menores, em uma metodologia que ganha impulso a partir de 1995. Essa estratégia de “segurar as grandes” foi confirmada em 1996 pelo Relatório sobre o 9º Plano Quinquenal de Desenvolvimento Econômico e Social, no qual se expõem:
A reforma institucional deve ser associada a otimização da estrutura de investimentos, a fim de apoiar seletivamente aqueles que são competitivos e fortes e permitir que os mais aptos sobrevivam e prosperem […] um determinado número de indústrias e grupos empresariais chave deve ser gerenciado de modo adequado para que seus capitais sejam usados para desencadear a reforma e o crescimento de outras empresas e assim impulsionar toda a economia. (NPC, “Ninth Five-Year Plan´ for Economic and Social Development”, National People´s Congress, 1996).
Todo esse grande ciclo de inovações institucionais está incorporado uma ideia que se tornou basilar ao longo das reformas econômicas e que consistia na transformação dessas empresas estatais em Grande Conglomerado de Empresas Estatais (GCEE). O conceito seria a de uma substituição das empresas estatais por GCEE. Para isso, conforme descrito anteriormente neste trabalho, foi criada a Sasac, uma grande agência que, controla as principais decisões das 150 maiores empresas estatais. A Sasac revogou a dispersão entre diversos ministérios para a condução da política industrial direcionada para esses conglomerados empresariais estatais. Como exemplo, são estatais todas as doze primeiras empresas chinesas que aparecem na lista das 500 maiores companhias do mundo em 2014, conforme aponta a revista Fortune. Nesse ano especificamente, da China, constavam na lista global, 76 empresas estatais e apenas 22 firmas privadas (FORTUNE, 2015). De acordo com Gabriele (2009, p.17),
As empresas estatais são agora menos numerosas, mas muito maiores, mais intensivas em capital e conhecimento, mais produtivas e mais lucrativas do que no fim dos anos 1990. O desempenho dessas empresas em termos da eficiência e lucratividade se compara favoravelmente ao das empresas privadas. O subsetor controlado pelo Estado, constituído por empresas estatais em particular, com os 149 grandes conglomerados administrados pela Sasac, é claramente o componente mais avançado da indústria chinesa e aquele em que se desenvolve a maior parte das atividades internas de pesquisa e desenvolvimento (GABRIELE, 2009, p.17, tradução nossa).
Vale mencionar que, ao longo de mais de 30 anos, a China foi receptora de uma quantidade crescente de investimentos externos, assimilando um total de mais de 1 trilhão de dólares em IED entre 1979 e 2010 (SHAMBAUGH, 2013). Após a estabilização do crescimento econômico, a situação inverte-se e o Estado chinês avança projetando seus próprios investimentos externos, com as empresas do país estendendo-se para diversas partes do mundo, sustentadas em um volume exponencial de reservas acumuladas. Significa uma mudança importante, pois evidencia uma postura mais ativa com relação à diversificação de seus ativos e maior predisposição de expandir-se para fora do seu território, seja no contexto de uma estratégia de diversificação de suas reservas acumuladas, seja como parte de uma estratégia política de afirmação em esfera global.
As empresas estatais sempre exerceram papel central nos IEDs chineses no mundo. Desde a década de 2010, os investimentos externos chineses no exterior crescem com mais rapidez do que a entrada de capitais estrangeiros na China. Assim, a partir 2014, o volume de IDE chinês ultrapassou a entrada de capitais na China. Em 2016, a estatal chinesa de eletricidade State Grid figurou no segundo lugar das 500 maiores companhias do mundo. A transformação de grande parte das empresas estatais em GCEE foi uma grande jogada estratégica que delineou um novo modo de produção do país, concentrado em setores estratégicos como é o caso da energia elétrica e nos de tecnologia de ponta.
Desde a abertura chinesa, a política industrial e o tratamento das empresas estatais passaram por algumas fases distintas em que imensos aperfeiçoamentos foram realizados em perspectivas análogas a produtividade, a inovação, ao gerenciamento de pessoas e a internacionalização dessas empresas. Para uma maior compreensão destas fases, a figura 1 abaixo constata as cinco fases de reforma das estatais chinesas ao longo das últimas quatro décadas.
Fonte: Hemphill e White III (2013), elaborado pelo autor.
Conforme expõem Puty (2018) a primeira fase inicia-se com Deng Xiaoping, em 1978, na qual liberalizou alguns preços por fora do sistema de administração estatal, concedendo a venda de excedentes entre empresa estatais nas áreas urbanas. Na segunda fase, a datar de 1985, sucedeu maior relaxamento do controle do capital privado. Na terceira fase, com início nos anos 1990, inicia-se a política das empresas campeãs nacionais, com a seleção de empresas estratégicas que ficam sob estrito controle estatal. A quarta fase, a partir de 2005, é sublinhada, em parte do ciclo, pela resposta à crise de 2008. E por fim, a quinta fase, estabelece em 2015, em um movimento que aspira criar aproximadamente cinquenta grupos industriais de ação orientada para maior impacto no conjunto da economia incluindo como estratégia de internacionalização.
Para findar esta seção, conclui-se que a pujança das empresas estatais chinesas e sua respectiva internacionalização existe em função de um projeto nacional, iniciado no final dos anos 1970, que contemplava avanços na indústria, agricultura, tecnologia e defesa nacional. No caso do Estado chinês, isso fica perceptível com a expansão doméstica e internacional de suas grandes empresas, especialmente as estatais. Entre as tendências de mercado que impulsionaram as empresas chinesas ao topo, pode-se elencar a classe média chinesa em ascensão; urbanização acelerada; políticas favoráveis; a globalização e, por fim, a digitalização. Compreendendo tais tendências, fica mais acessível a compreensão do triunfo chinês de suas empresas estatais.
Considerações Finais
A internacionalização das empresas estatais chinesas é um fenômeno significativo que tem ocasionado um impacto expressivo na economia global. A China tem praticado ao longo das últimas décadas uma abordagem estratégica para fomentar o avolumamento de suas empresas estatais no cenário internacional tendo como consequência diversas implicações e conceitos importantes na qual podemos elencar os principais:
1. Crescimento Econômico da China: a internacionalização das empresas chinesas, principalmente as estatais, têm contribuído para o crescimento econômico da China. Ao investirem em projetos e aquisições em todo o mundo, essas empresas auferem acessos a novos mercados, tecnologias e recursos dos mais diversos impulsionando assim a economia chinesa.
2. Poder Geopolítico: a inserção das empresas estatais chinesas fora das fronteiras chinesas aumentou o poder geopolítico da China. Isso pode e deve criar desafios e oportunidades nas relações internacionais com Estados que atentam de perto as atividades chinesas em seus territórios.
3. Planejamento de Longo Prazo: a China exibe como cerne uma estratégia de longo prazo para a internacionalização, com foco em setores estratégicos como tecnologia, energia e infraestrutura. Isso intenta a sustentabilidade e a fortificação de sua posição global.
4. Ímpeto para Inovação: a internacionalização das empresas estatais chinesas na maioria dos casos engloba a busca por tecnologia avançada. Isso impulsiona a inovação na China e contribuiu para seu progresso técnico.
5. Concorrência Global: a presença gradativa de empresas estatais chinesas no cenário internacional amplifica a concorrência global, podendo favorecer consumidores e empresas ao redor do mundo assim como também pode criar adversidades para empresas de outros países.
Em suma, a internacionalização das empresas estatais chinesas é um acontecimento melindroso e em franca evolução na qual exibe um resultado significativo na economia global, nas relações internacionais e no certame internacional. O modus operandi com o qual a China administra esse processo e como outros países, em especial os Estados Unidos questionam a ele terá implicações perenes para a economia global e a ordem mundial contemporânea.
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