Ao longo da segunda metade do século XX, as relações internacionais da América Latina configuraram um panorama de desconfiança mútua entre os Estados da região, especialmente entre aqueles governados pelos regimes autoritários no Cone Sul ao longo dos denominados “anos de chumbo”. Neste sentido, estes Estados mantiveram-se limitados no que diz respeito a evolução institucional das tímidas iniciativas de cooperação multilateral e, sobretudo, a possibilidade de consolidação contínua de um processo de integração regional, como exemplificado pelo processo de integração na Europa Ocidental (CERVO, 2000).
Com o colapso da Guerra Fria, a partir do conjunto de transformações domésticas rumo à redemocratização — as quais estiveram paralelas a ascensão da ordem internacional difusa e a formação de novos contextos de regionalização durante a guinada neoliberal —, percebe-se pois o inédito movimento de abertura do diálogo político entre os Estados do Cone sul em razão da crescente interdependência econômica e do reordenamento da economia internacional. Em meio a este cenário dinâmico, verifica-se a reavaliação dos rumos da zona de livre comércio formada por Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai, cuja posteriormente permitiu a evolução do processo de integração regional com vistas a constituir -se como um projeto de união aduaneira na América do Sul: o Mercado Comum do Sul (Mercosul) (ALMEIDA, 2011).
Decerto, durante a fase que correspondeu a denominada “onda neoliberal”, as iniciativas das agendas econômicas e políticas do Mercosul enfatizaram, sobretudo, a consolidação desta aos principais objetivos de alinhamento do quadro de plena liberalização comercial conforme as ponderações das instituições financeiras inseridas no contexto de formação do regime multilateral de comércio. Entretanto, a não consolidação do Mercosul enquanto plena união aduaneira se deu devido a uma série de desequilíbrios e impasses macroeconômicos e da restrição das agendas em virtude dos cenários de domésticos (ALMEIDA, 2011).
Ao longo da segunda fase do Mercosul, é possível observar a emergente narrativa política entre as principais lideranças de seus Estados-membros do desenvolvimento intrarregional enquanto pilar para a consolidação positiva do processo de integração regional sul-americano. Através da disseminação desta percepção política, observa-se o levante institucional do Mercosul na criação do seu mecanismo específico de instrumentalização, operacionalização e coordenação dos arranjos de cooperação multidimensional para a redução das assimetrias estruturais existentes entre os Estados: o Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM).
Neste cenário, observa-se a atuação do FOCEM no fornecimento e aplicação de recursos financeiros destinados a projetos de distintas áreas essenciais para a efetivação e ampliação do processo de integração regional sul-americano. Neste contexto enquadra-se o presente projeto paraguaio em execução, cujo o objetivo consiste no intuito de aprimorar a competitividade do comércio nacional por meio do desenvolvimento de centros de pesquisa em biotecnologia aplicada à produção agropecuária.
O Processo de Integração Regional Sul-Americano e a Narrativa de Desenvolvimento Intrarregional (1991-2016)
Com o aprofundamento da interdependência após o colapso da ordem internacional bipolar, os estudos de integração regional se desenvolveram a partir do cenário de crescente cooperação institucionalizada frente às nuances ocasionadas pela aproximação dos mercados mundiais. Neste sentido, em meio a distintas correntes e perspectivas teóricas acerca dos efeitos da globalização, o conceito de integração regional pode ser entendido como o processo formalizado em que determinados Estados se “mesclam, confundem-se e fusionam-se voluntariamente com seus vizinhos, de modo a ceder certos atributos fáticos de sua soberania e adquirem novas técnicas para solucionamento conjunto de problemas comuns” (HAAS, 1971, p.06).
Baseando-se na perspectiva neofuncionalista, Malamud (2012) enfatiza os desdobramentos da integração regional que, diferentemente daqueles ocasionados pelos movimentos de regionalização[1], resultam de um processo político formalizado e coordenado pela atuação dos Estados, os quais são concomitante guiados pela égide dos interesses econômicos das elites nacionais e dos grupos de interesses em seus respectivos âmbitos domésticos (MALAMUD, 2006, p.220). Desta forma, o processo de integração regional é estabelecido a medida que os Estados
fazem-no criando instituições comuns permanentes, capazes de tomar decisões que são vinculativas para todos os membros. Outros elementos – o aumento do fluxo do comércio, a promoção do contacto entre elites, a facilitação de reuniões ou comunicações do pessoas para além das fronteiras nacionais, a invenção de símbolos que representam uma identidade comum – pode tornar a integração mais provável [mas não são o equivalente] (Malamud, Schmitter, 2006, p.17).[2]
Instituído inicialmente como um bloco comercial a partir do Tratado de Asunción (1991) entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) corresponderia tão futuramente a experiência incompleta daquilo que Balassa (1961) define como a segunda etapa do processo de integração regional — União Aduaneira[3]. Ademais, enquanto importante instituição em termos de cooperação multidimensional entre os Estados do Cone Sul, o Mercosul representou um aspecto da transição paradigmática do Estado desenvolvimentista para o denominado Estado Normal, simbolizando assim um quadro reorientação das políticas externas da América Latina, sobretudo no que se refere ao caso brasileiro (CERVO, 2000).
Ao longo das décadas em que foram presenciadas uma série transformações políticas no âmbito do Mercosul[4], Malamud (2006) observa a preponderante expectativa dos países signatários na tentativa de maximizar a proteção de suas respectivas soberanias, de modo a produzir efeitos desejáveis aos interesses nacionais em questão, por mais que tais posicionamentos possam também gerar tanto efeitos indiretos (spill-over), quanto efeitos irreversíveis (spill-back) (MALAMUD, 2006, p.09).
Assim, tendo em vista a perspectiva neofuncionalista da integração regional como um contínuo processo endógeno de ampliação de funções e competências institucionais, Malamud (2012) aponta um conjunto de limitações e desafios da referida experiência sul-americana, as quais retomam a narrativa de desalinhamento entre os diferentes interesses imersos no âmbito intergovernamental, bem como a descontinuidade das agendas e a insuficiência institucional em razão das recorrentes episódios de instabilidades nas esferas domésticas dos Estados-membros (Malamud, 2006). Diante deste contexto, Almeida (2011, p.12) elabora um esboço de evolução da experiência sul-americana em diferentes fases, correspondendo a uma série de progressos e limitações das agendas político-institucionais e econômicas:
Quadro 1 — Mercosul: as diferentes fases
| 1986-1989 | 1990-1994 | 1995-1999 | 1999-2002 | 2003-2016 | |
| Traços dominantes da fase | Etapa inicial; construção gradual | Ata de Buenos Aires; Tratado de Assunção | Protocolo de Ouro Preto: mesmas metas | Crise de confiança Recuo geral |
Fins políticos; sem ênfase comercial |
| Ênfase geral do período | Protocolos setoriais bilaterais (Br.-Arg.) | Zona de Livre Comércio Automática | Completar a União Aduaneira (alinhar TEC) | Superar impacto das crises econômicas | Instituições políticas e sociais; pura retórica |
| Relações comerciais | Administrado e protocolos setoriais flexíveis | Crescimento para dentro e expansão para fora | Crescimento lento; desequilíbrios e resistências | Diminuição geral dos fluxos de comércio | Aumento de restrições internas (ilegais) |
| Relações políticas | Equilíbrio absoluto entre Br.-Arg.; bom entendimento | Instituições provisórias interestatais; ativismo | Estabilidade das instâncias diretivas; burocracias | Crise de confiança Br.-Arg.: câmbio desalinhado | Dificuldades nas relações Brasil-Arg.: tolerância Br. |
| Moldura jurídica e instituições |
Só bilateral: Tratado de Integração | Provisórias; perfil interestatal | Apresentação à OMC: lacunas na TEC | Maquiagem via grupos de trabalho | Adesão a foros sociais; criação do Parlamento |
| Problemas e realizações | Construção de confiança mútua bilateral | Definição da Tarifa Externa Comum | Associações ao bloco: Chile e Bolívia | Evitou-se o desmanche; arranjos ad hoc | Acordos regionais; Venezuela |
| Crises e conflitos internos | Baixo grau de liberalização comercial; dirigismo | Dificuldades na convergência de políticas | Aumento dos conflitos comerciais; controvérsias | Necessidade de novo instrumento jurídico | Cumprimento falho das normas: crise do Paraguai |
| Perspectivas para cada etapa | Superar as resistências setoriais; demandas por proteção | Definir perfil institucional: supranacional ou interestatal (papel Brasil) | Consolidar a UA para poder avançar ao mercado comum | Preservar o bloco e a confiança econômica externa | Retomar os fundamentos do bloco: comércio, investimentos |
Dentre o conjunto de desafios encarados pelo processo de integração regional sul-americano, Malamud (2006) elenca a desigualdade do nível de desenvolvimento e de riqueza per capita como fatores que podem ser potencialmente superado a exemplo da experiência da União Europeia, uma vez que os Estados-membros, por meio da
combinação de políticas — medidas seletivas ao momento de rendimento, financiamento regional e estrutural, subsídios agrícolas — e a própria dinâmica dos maiores mercados competitivos, promoveram um padrão que poderia ser denominada ‘convergência ascendente’ (MALAMUD, 2006, p.13)[5].
Conforme argumenta Almeida (2011), embora marcado pelo contínuo descumprimento da Tarifa Externa Comum, bem como pelas inadequações aos principais objetivos do Tratado de Asunción e do Protocolo de Ouro Preto, o itinerário de liberalização comercial e a agenda de integração econômica do Mercosul pós-“onda rosa” preconizou a formação de um cenário de responsabilidade coletiva para a superação de assimetrias entre os Estados mercosulinos. Desta forma, observa-se pois um conjunto de iniciativas para a promoção do desenvolvimento e equalização das assimetrias (ALMEIDA, 2011). Entre tais iniciativas consolidadas, simultaneamente a adesão da Venezuela ao bloco, verifica-se a criação do Fundo de Convergência Estrutural (FOCEM),
cuja finalidade prática, na verdade, foi duplicar o trabalho de entidades multilaterais de financiamento de projetos, com base numa seleção basicamente política dos projetos a serem beneficiados com o seu apoio financeiro (ALMEIDA, 2011, p.20).
Logo, para Almeida (2011), ao passo que esta significou o distanciamento do Mercosul de seus objetivos iniciais, pôde-se perceber o engajamento da liderança brasileira no que diz respeito à ampliação da agenda política no dado processo de integração regional sul-americana. Ênfase política esta que, por sua vez, significou parcialmente “um retorno a antigas concepções ‘desenvolvimentistas’ dos anos 1950 e 1960, quando o Estado assumia o papel primordial na condução da integração (e do próprio processo de desenvolvimento nacional)” (ALMEIDA, 2011, p.20).
O Fundo para Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM)
Criado em 2004, o FOCEM é considerado como o principal mecanismo solidário de financiamento entre os Estados-membros do Mercosul. Deste modo, iniciadas as suas atividades em 2006, o dado organismo especializado consiste na operacionalização de projetos de cooperação para fins de desenvolvimento intrarregional,
cujas áreas de ação estão contidas em quatro Programas destinados a promover a convergência estrutural, desenvolver a competitividade, promover a coesão social, em particular das economias menores e regiões menos desenvolvidas, e apoiar o funcionamento da estrutura institucional, bem como o fortalecimento do processo de integração. O FOCEM define-se como instrumento redistributivo ao estabelecer marcada diferença entre as contribuições correspondentes a cada um dos países do Mercosul e a distribuição dos referidos recursos entre eles (FUNDO PARA A CONVERGÊNCIA ESTRUTURAL DO MERCOSUL, 2016, p.03).
Tendo consciência desta complexidade, o FOCEM é tido como um instrumento operacional inédito ao escopo de integração regional sul-americana, uma vez que este se caracteriza por um mecanismo facilitador para o cooperação técnica e financeira em termos equidade de aportes não reembolsáveis entre os Estados-membros contribuintes (FUNDO PARA CONVERGÊNCIA ESTRUTURAL DO MERCOSUL, 2016).
Com vistas a esta lógica, o funcionamento do dado mecanismo consiste inicialmente na tarefa de destinar os recursos financeiros àqueles projetos propostos pelos Estados-membros e que, portanto, estejam previamente deferidos pelo procedimento de análise e aprovação de projetos. Logo, tal procedimento inicia-se com a apresentação de projetos na Comissão de Representantes Permanentes do Mercosul (CRPM),
esta, por sua vez, verifica se os projetos apresentados atendem aos critérios de exigibilidade e, caso positivo, os repassa para a Unidade Técnica do Focem (UTF), que fica sob a responsabilidade do diretor da Secretaria do Mercosul (SM). A UTF realiza nova análise técnica dos projetos e os envia novamente à CRPM, que faz seu próprio relatório e o transmite ao Grupo de Mercado Comum (GMC) que, após análise, também elabora relatório e o envia ao Conselho de Mercado Comum (CMC), que por sua vez emite decisão final sobre os projetos (CMC, 2005, apud SOUZA, OLIVEIRA, GONÇALVES, 2011, p.09).
Deste modo, o presente procedimento de análise e aprovação de projetos compreende a atuação dos diferentes organismos institucionais inseridos no escopo de tomada de decisão do Mercosul. Ao levar em consideração esta articulação institucional, o esquema a seguir permite a explanação do referido procedimento:
Esquema 1 — Procedimento de análise e aprovação de projetos
De acordo com o último relatório da FOCEM, ao longo dos seus dez anos de atuação, o Paraguai e Uruguai foram os países que mais foram beneficiados com recursos do FOCEM, uma vez que “os países beneficiários recebem doações do fundo para financiar até 85% do valor dos projetos apresentados” (FUNDO PARA A CONVERGÊNCIA ESTRUTURAL DO MERCOSUL, 2016, p.03). Logo, a relação entre o total de recursos destinados aos Estados-membros por meio dos projetos pode ser expressa na tabela 1:
Tabela 1 — Relação entre a contribuição e a distribuição de recursos por país em milhões de USD (2006-2016)
Quanto às áreas de atuação em que se inserem os projetos executados pela FOCEM (2016), verifica-se pois aquelas correspondentes aos setores de infraestrutura e serviços básicos, desde construção e pavimentação de rodovias; linhas de transmissão elétrica e ferrovias; educação; instituições de saúde; até os setores de desenvolvimento produtivo; segurança alimentar e saúde animal, onde se enquadram o processo de desenvolvimento dos centros laboratoriais para a produção agropecuária no Paraguai a discorrer na seção subsequente (FUNDO PARA A CONVERGÊNCIA ESTRUTURAL DO MERCOSUL, 2016).
O Projeto de Desenvolvimento de Centros Laboratoriais de Biossegurança e Controle de Alimentos: O Papel do FOCEM
Após a derrocada do governo de Stroessner, em 1989, iniciou-se no Paraguai um cenário de gradual abertura política durante a liderança de Rodriguez (1989-1993), simbolizando assim o término da postura isolacionista que manteve-se a o Paraguai na dinâmica regional sul-americana. Neste sentido, ao longo das décadas que presenciaram a guinada neoliberal na América Latina e, para muitos Estados, o reencontro com o regime democrático anteriormente dissolvido, a tímida inserção internacional do Estado paraguaio logo se deparou frente a formação de novas cadeias globais de produção. Cenário inédito este que também foi capaz de remeter o Paraguai aos entraves históricos para com seus vizinhos. Assim, tornava-se vigente a necessidade paraguaia de reinventar-se em meio ao seu legado de relações conflituosas com os Estados do Cone Sul, a qual traduziu-se posteriormente nas inúmeras iniciativas e estratégias de inserção internacional no século XXI (BREZZO, YEGROS, 2013).
Neste ínterim discursivo, o processo de integração regional sul-americano significou uma oportunidade para o recondicionamento paraguaio em virtude do conjunto de necessidades infraestruturais e de abastecimento energético e, sobretudo, do anseio de desvencilhar-se de suas assimetrias perante os demais estados sul-americanos. Deste modo, simultaneamente a participação ativa nos diferentes fóruns multilaterais e, posteriormente, ao contexto regional específico, o fortalecimento das relações internacionais do Paraguai com seus vizinhos se reverberou, sobretudo, na região da Tríplice Fronteira, tão quanto ao conjunto de potencialidades inseridas na guinada para o desenvolvimento, crescimento econômico e competitividade comercial na esfera do Mercosul (BREZZO, YEGROS, 2013).
Conforme discorrido anteriormente, tal perspectiva remonta certa conformidade com a construção narrativa do viés desenvolvimentista proporcionado no cenário de cooperação multidimencional mercosulino (CERVO, 2000). Logo, em 2007, no primeiro ano após a criação inédita do Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul, o projeto nacional paraguaio “Laboratório de Biossegurança e Fortalecimento do Laboratório de Controle de Alimentos” foi deferido, passando a ser operacionalizado a partir da imbricação dos recursos financeiros nacionais — aporte local — e daqueles oriundos do principal fundo da integração regional sul-americana — aporte FOCEM (FOCEM, 2020).
Localizado em San Lorenzo, o desenvolvimento do projeto proporcionado pela cooperação financeira e técnica objetiva
a prevenção e proteção do patrimônio pecuário do Paraguai. O propósito é a melhoria da competitividade em mercados internacionais com Certificação de qualidade e segurança mediante a implementação do Laboratório de Referência em nível Nacional e do MERCOSUL (FOCEM, 2016, p.03).
Ademais, pertencente às áreas temáticas de saúde animal e de desenvolvimento da competitividade, o referido projeto ainda encontra-se sob execução a cerca de treze anos (FOCAM, 2020). No atual quadro, a operacionalização do projeto se situa sob a tutela do Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal (SENACSA), órgão submetido ao Ministério de Agricultura do Paraguai, tendo em sua estrutura os seguintes componentes operacionais:
1) Assessoria técnica nacional e internacional. 2) Construção de Laboratório de Biossegurança (NSB2A). 3) Adequação do Laboratório de controle de alimentos. 4) Aquisição de Mobiliário, Equipamentos Móveis de Laboratório, Implementos Elétricos e Específicos. 5) Capacitação. 6) Auditoria Externa (FOCEM, 2020).
Quadro 1 —Laboratório Oficial do SENACSA, em San Lorenzo.
Em decorrência disto, é possível observar a intersecção dos diferentes interesses em níveis distintos, uma vez que a tão disseminada perspectiva de desenvolvimento intrarregional corrobora de modo assertivo ao anseio de aprimoramento tecnológico e infraestrutural do Paraguai. Partindo desta ótica de complementaridade, quanto ao papel da FOCEM na implementação, pode-se observar, a partir dos Gráficos 1 e 2, o quadro de dependência ascendente do projeto aos investimentos oriundos da integração regional sul-americana, justamente no que se refere ao firmamento de contratos para a sua operacionalização:
Gráfico 1 — Percentual de recursos destinados ao projeto “Laboratório de Biossegurança e Fortalecimento do Laboratório de Controle de Alimentos” no Paraguai
Gráfico 2 —Total de recursos financeiros aplicados ao projeto nacional de desenvolvimento biotecnológico para fins de produção agropecuária (2007-2019)
Conforme os dados expostos, é possível perceber a crescente presença de investimentos oriundos do fundo do processo de integração sul-americana, principalmente após o binômio 2013-2014. Neste sentido, em termos de aplicação total de recursos ao referente caso paraguaio, o FOCEM assume um papel notório para o financiamento de projetos de cooperação regional para a diminuição de assimetrias entre os Estados-membros do Mercosul (SOUZA, OLIVEIRA, GONÇALVES, 2011). De acordo com esta perspectiva, é possível pois considerar que
o Focem também pode constituir poderoso instrumento para a promoção de futura convergência macroeconômica e, portanto, para o combate das assimetrias de políticas. Tal função surgiria a partir do estabelecimento de metas de política macroeconômica a serem cumpridas pelos países que obtivessem recursos do Focem, seguindo o exemplo da União Europeia, que condicionou o recebimento de recursos de seus fundos estruturais ao cumprimento de tais metas, conforme o Pacto de Crescimento e Estabilidade firmado em Maastricht, em 1992. Destarte, criar-se-ia uma vinculação interessante entre o combate às assimetrias estruturais no fundo e a preparação do espaço para o tratamento das assimetrias de políticas, usando esse expediente para promover maior convergência macroeconômica das economias dos membros do Mercosul (SOUZA, OLIVEIRA, GONÇALVES, 2011, p.13).
No caso do Paraguai, isto se traduziu na oportunidade de desenvolvimento tecnológica para fins de competitividade comercial regional. Desta forma, em termos de accountability do processo de integração regional sul-americano,
é necessário disponibilizar mais dados sobre o fundo, revelando detalhes dos projetos em andamento, informando quais os procedimentos para a seleção dos projetos e disponibilizando informações na sua página eletrônica sobre o estágio em que as obras financiadas se encontram. Este é um ponto igualmente crucial para incrementar a legitimidade das políticas de combate às assimetrias no bloco, especialmente se houver aumento dos recursos disponíveis nos Focem (SOUZA, OLIVEIRA, GONÇALVES, 2011, p.12).
Logo, com vistas a perspectiva neofuncionalista de Haas (1971), Malamud (2006) assevera que a integração regional não deve se acentuar sob a narrativa de criação de identidades regionais — a exemplo do experimento da Unasul e da suposta formação de uma comunidade de segurança através do antigo Conselho de Defesa Sul-Americana (CDS) —, mas sim a partir da estratégia de conciliação de interesses em jogo. Assim, conforme discorre Quijano (2002), a experiência de cooperação técnica e financeira no Paraguai se relaciona a percepção de solucionamento de assimetrias pontuais no ritmo de liberalização comercial.
Considerações Finais
Em decorrência da operacionalização do FOCEM no referido projeto de aprimoramento biotecnologico para a produção agropecuária paraguaia, conclui-se que o fomento e aplicação contínua de recursos financeiros oriundos do Mercosul se enquadra no objetivo visado pela narrativa de desenvolvimento intrarregional como desafio para a consolidação da integração sul-americana.
Neste contexto, o interesse paraguaio de aprimoramento de sua competitividade comercial através do projeto de desenvolvimento biotecnológico se alinha a narrativa de desenvolvimento intrarregional, a qual baseia-se sob a noção se diminuição de assimetrias entre os Estados entrantes do Mercosul.
Neste ínterim narrativo, apesar de representar a ampliação das atribuições institucionais em detrimento da conformidade das competências de uniformidade da agenda comercial, o referido projeto de desenvolvimento biotecnológico se baseia sob a perspectiva de superação das diferenças estruturais entre os Estados mercosulinos, a qual se configura como desafio para a consolidação da etapa de plena liberalização e aproximação dos mercados imersos no processo de integração regional sul-americano.
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[1] Segundo Malamud (2011), a regionalização corresponde ao processo informal pelo aumento de interdependência intrarregional dada a dinâmica de fluxo de intercâmbios entre Estados territorialmente contíguos.
[2] No original, “lo hacen creando instituciones comunes permanentes, capaces de tomar decisiones vinculantes para todos los miembros. Otros elementos –el mayor flujo comercial, el fomento del contacto entre las elites, la facilitación de los encuentros o comunicaciones de las personas a través de las fronteras nacionales, la invención de símbolos que representan una identidad común– pueden tornar más probable la integración [pero no son su equivalente]”.
[3] Segundo Balassa (1961), o estágio de União Aduaneira consiste no tipo de integração regional que são adotados uma tarifa externa comum, além da extinção de barreiras alfandegárias entre seus Estados-membros.
[4] Dentre tais feitos, verificam-se a assinatura do Protocolo de Ouro Preto (1994); o desenvolvimento das negociações extrarregionais com a União Europeia (UE); a criação da iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sulamericana (IIRSA) e a atualização dos entraves institucionais relacionados ao funcionamento interno do bloco, a exemplo da criação do Parlamento do Mercosul (Parlasul), em 2006, e da fundação do Instituto Social do Mercosul.
[5] No original, “combinación de políticas – medidas selectivas al momento del ingreso, financiamiento regional y estructural, subsidios agropecuarios – y la propia dinámica de los mercados competitivos más grandes, promovió un patrón que podría denominarse “convergencia hacia arriba”.
