O IMPACTO DAS MUDANÇAS DE GOVERNO NA POLÍTICA EXTERNA DA TURQUIA: UMA ANÁLISE DOS ENTRAVES À INTEGRAÇÃO REGIONAL (1923-2024)

1. INTRODUÇÃO

A posição geográfica e geopolítica da Turquia confere ao país um papel singular no sistema internacional contemporâneo. Situada entre a Europa e a Ásia, a Turquia desempenha funções estratégicas em diversas frentes: é membro da OTAN, candidata histórica à União Europeia, potência regional no Oriente Médio e no Cáucaso, e ator-chave em negociações multilaterais.

Essa multiplicidade de inserções, no entanto, não é acompanhada de uma política externa linear ou previsível. Tal posicionamento, ao mesmo tempo em que amplia o protagonismo do país, desafia os moldes tradicionais do multilateralismo e levanta questões sobre a coesão dos blocos e instituições regionais.

Diante deste cenário, surge a seguinte pergunta de pesquisa: Como as transformações políticas domésticas da Turquia, entre os períodos de Atatürk e Erdoğan, influenciaram sua política externa e sua inserção em processos de integração regional?

Este estudo tem como objetivo principal analisar como as mudanças políticas domésticas moldam a política externa e, por consequência, o envolvimento do Estado turco em arranjos regionais. Como objetivos específicos, propõe-se investigar como as transformações de regime e identidade nacional impactaram a formulação da política externa e avaliar o papel de atores políticos e instituições na redefinição dos interesses internacionais da Turquia, a fim de compreender como as estratégias de regionalismo adotadas pelo país refletem seu contexto doméstico.

A escolha desse tema é justificada pela necessidade de compreender como fatores domésticos, muitas vezes negligenciados nas análises de política externa, são centrais para definir os rumos de Estados que aspiram a protagonismo regional. Para isso, será realizada uma introdução do contexto histórico e teórico dos processos de integração regional e de análise de política externa, destacando sua relevância para compreender as transformações políticas domésticas do Estado turco. Em seguida, será analisada a mudança de regime e as políticas adotadas nos governos de Atatürk e Erdoğan, refletindo na sua inserção internacional.

Para atingir os objetivos delineados neste estudo, será realizada uma análise qualitativa. A principal abordagem envolveu pesquisa bibliográfica e documental, enfatizando o caráter teórico-argumentativo. A revisão bibliográfica se baseou em obras acadêmicas que abordam os fatores domésticos como catalisadores da política externa. Além disso, foram destacados conceitos para a discussão teórica, especialmente relacionado à literatura no âmbito dos processos de integração regional.

2. DE DENTRO PARA FORA: ENFOQUES TEÓRICOS SOBRE REGIONALISMO E POLÍTICA EXTERNA

Ao longo das décadas, os governos turcos adotaram estratégias distintas de inserção externa: ora buscando aproximação com o Ocidente e a União Europeia, ora priorizando relações estratégicas com o mundo islâmico e os povos turcomanos. Tais oscilações não podem ser compreendidas à parte das transformações políticas domésticas, que alteram não apenas os interesses nacionais percebidos, mas também a identidade internacional do Estado. Nesse sentido, o caso da Turquia se revela emblemático para a compreensão das relações entre as políticas domésticas e os processos de integração regional.

Para isso, é necessário antes compreender como se formam os processos de integração regional. Segundo Hurrell (1995), a definição de região e a dinâmica do regionalismo não são facilmente delimitados, por isso a proximidade e a continuidade geográfica são fatores importantes para distinguir o regionalismo de outras formas de organização. Para ele, as definições de região podem variar e a dinâmica do regionalismo refere-se a uma variedade de processos, são eles: regionalização, consciência e identidade regionais, integração econômica regional, coesão regional e cooperação regional interestatal.

Sendo este último de interesse neste artigo, destaca-se que a cooperação interestatal pode ser formal ou informal, e níveis elevados de institucionalização não são garantia de eficácia ou importância política. Ou seja, por um lado, a cooperação pode ser a resposta a desafios externos e à necessidade de ajuste das posições regionais nas instituições internacionais ou nos fóruns de negociação. Por outro, podem ser estabelecidos para garantir o bem-estar, promover valores ou resolver problemas comuns, particularmente aqueles relacionados ao crescimento dos níveis de interdependência regional (Hurrell, 1995).

É importante ressaltar que, diferentemente de alguns tipos de integração regional, esses instrumentos de cooperação são claramente estatistas, formulados para proteger e ampliar a atuação do Estado e o poder do governo. Além disso, envolvem a reafirmação e extensão da autoridade estatal como parte de um processo pelo qual os Estados estão, cada vez mais, dispostos a trocar determinado grau de soberania por uma influência maior sobre as políticas de outros Estados e sobre a gestão de problemas comuns.

Por isso, o autor destaca que a cooperação regional é vulnerável à política doméstica de cada um dos Estados, visto que os chefes de governo priorizam seus interesses nacionais, os quais influenciam diretamente o seu nível de comprometimento. Para demonstrar isso, ele apresenta três maneiras de relacionar os fatores domésticos ao regionalismo, são elas: regionalismo e coerência estatal, teorias da convergência, tipo de regime e democratização.

O primeiro refere-se à coerência e viabilidade dos Estados e das estruturas estatais que determinam as possibilidades de cooperação e integração regionais. Entende-se que a maioria dos problemas graves pós-Guerra Fria não está relacionado a falta de legitimidade entre os Estados, mas dentro deles. A ausência de aparatos estatais efetivos e limites territoriais mutuamente aceitos dificulta o processo de construção da região, quando não impossibilita (Hurrell, 1995). Sendo assim, organizações regionais são mecanismos importantes para legitimidade e apoio de governantes de sociedades fragilizadas, em que instabilidade política, interrupções de regime, má gestão econômica e degradação ambiental são recorrentes (Mesquita, 2019).

O segundo, por sua vez, busca compreender a dinâmica da cooperação regional por meio da convergência das preferências de política doméstica entre os Estados da região. A convergência, portanto, surge da implementação de políticas com enfoque nacional, e não internacionalista, que podem resultar no fortalecimento do papel do Estado. Assim, a liberalização do comércio e a expansão das exportações, marcada por políticas liberais de mercado, foram resultados desta convergência social, política e econômica (Hurrell, 1995).

Por último, destaca-se a importância dos fatores internos, como a estabilidade política e os processos de democratização, para o avanço dos mecanismos de integração e cooperação regionais. Entende-se, portanto, que mudanças no cenário doméstico impactam diretamente o processo de integração e cooperação regionais. Estados com estruturas institucionais frágeis não são capazes de promover processos de cooperação eficazes e nem de sustentar suas organizações regionais.

Além disso, o tipo de regime de cada país influencia de maneira significativa o seu envolvimento no regionalismo (Hurrell, 1995). A política externa, nesse sentido, é profundamente influenciada pelo processo eleitoral, conforme discutido por Onuki e Oliveira (2013). Em que as preferências dos líderes e dos partidos políticos são moldadas em função de interesses domésticos, especialmente no que diz respeito à necessidade de atender a grupos de interesse, coalizões políticas ou demandas do eleitorado. 

De acordo com Hermann (1990), mudanças de governo frequentemente resultam em alterações significativas na política externa. O autor classifica essas alterações em quatro níveis: ajuste, programa, objetivo e orientação. O ajuste refere-se a pequenas mudanças na implementação das políticas, sem alterar seus fundamentos. O programa envolve a modificação de estratégias ou instrumentos usados para alcançar objetivos previamente definidos. Já a mudança de objetivos implica redefinir as metas que orientam a política externa. Por fim, a mudança de orientação corresponde a uma transformação mais ampla, que altera os princípios e valores que fundamentam a política externa de um país. 

Para Vigevani e Cepaluni (2007), essas mudanças estão profundamente ligadas a fatores domésticos, como a ascensão de novos governos com agendas diferentes, alterações na estrutura de poder internacional ou pressões de atores internos e externos. Essa abordagem permite compreender como mudanças de governo podem reorientar a política externa, redefinindo prioridades e estratégias em função de novas coalizões e demandas políticas.

Assim, é possível observar que as eleições desempenham um papel crucial na formulação da política externa, pois determinam os valores e prioridades dos líderes eleitos, que frequentemente refletem os interesses e demandas de seus eleitorados. Isso evidencia a importância de analisar os fatores domésticos e as mudanças de governo para compreender as dinâmicas da política externa e sua relação com os processos de integração e cooperação regionais (Vigevani e Cepaluni, 2007).

Evidencia-se, assim, que as teorias regionais se tornam relevantes para compreender esse fenômeno porque priorizam as particularidades de cada região, considerando que o regionalismo não é apenas resultado de pressões externas, mas também de fatores intrínsecos à própria região ao ressaltar os vínculos históricos, culturais e sociais entre os Estados. Ou seja, essa abordagem analisa como os processos de regionalismo se articulam para moldar o fenômeno regional (Hurrell, 1995). 

Por isso que a abordagem teórica do intergovernamentalismo, proposto por Andrew Moravcsik (1998), oferece uma lente mais adequada, ao considerar que as preferências nacionais são formadas internamente, com base em coalizões domésticas, e são posteriormente projetadas no cenário externo, numa dinâmica de dentro para fora (bottom-up). Essa teoria reconhece o peso das dinâmicas domésticas – como eleições, mudanças de governo, ideologias e disputas institucionais – na condução da política regional. No caso turco, a alternância entre governos laicos, militares e islâmicos revela o impacto das configurações políticas domésticas na orientação externa do país.

Dessa maneira, a formulação da política externa também pode ser compreendida a partir de teorias que privilegiam o papel das variáveis domésticas. A abordagem de Foreign Policy Analysis (FPA) enfatiza os processos decisórios internos, os líderes, as instituições e a construção de identidade como vetores da ação externa (Hudson, 2005). A identidade do Estado – ou seja, como os líderes percebem a si mesmos e ao seu lugar no sistema internacional – é um elemento chave para explicar escolhas de política externa, sobretudo em Estados em transição política.

Nesse sentido, a política externa da Turquia é um ótimo exemplo para analisar como as concepções de “papel nacional” (Holsti, 1970) moldam a conduta internacional. O autor propõe que os Estados agem com base em papéis que constroem para si, os quais podem mudar ao longo do tempo em razão de transformações domésticas. Durante o início da era republicana, sob Mustafa Kemal Atatürk, a Turquia adotou uma concepção de papel centrada no modernizador e defensor soberano, priorizando a consolidação interna, a modernização secular e o não intervencionismo. A política externa foi marcada pela cautela, buscando evitar o envolvimento em conflitos internacionais, ao mesmo tempo em que reforçava uma identidade inclinada para o Ocidente.

No entanto, o país tem reformulado esse papel sob a ascensão de Recep Tayyip Erdoğan e do Partido da Justiça e Desenvolvimento (AKP), buscando se afirmar como potência regional islâmica e euroasiática, o que implica uma mudança significativa em sua orientação de integração regional. A era do AKP redefiniu o papel internacional da Turquia para refletir tanto um legado histórico otomano quanto uma visão estratégica de influência regional — particularmente no Oriente Médio, no Cáucaso e na África. Por exemplo, os esforços de mediação da Turquia entre Israel e a Síria na década de 2000, seu ativismo nos conflitos sírio e líbio e seu envolvimento em ajuda humanitária e solidariedade islâmica enquadram a Turquia como estabilizadora regional e protetora das comunidades muçulmanas (Müftüler-baç, 2020).

O Conselho Turco (atual Organização dos Estados Turcos), criado em 2009 e impulsionado fortemente na última década, é um exemplo de regionalismo funcional, baseado em laços étnico-linguísticos com países turcófonos da Ásia Central. A Turquia também aumentou seu protagonismo na Organização de Cooperação Islâmica (OCI) e buscou atuar como mediadora em conflitos regionais, como na Síria, no Azerbaijão e entre Rússia e Ucrânia.

Portanto, as mudanças de regime, a islamização da política, o presidencialismo e o nacionalismo contemporâneo turco não apenas influenciam a política externa do país, mas também moldam o tipo de regionalismo que ele busca fomentar ou, até mesmo, do qual se afasta. Assim, analisar a política externa turca revela como a identidade, a história e as percepções de liderança moldam o engajamento de um Estado com o sistema internacional. A integração, nesse contexto, não é um fim universal, mas uma ferramenta moldada por prioridades domésticas.

3. ENTRE ATATÜRK E ERDOĞAN (1923-2024): RUPTURAS DE REGIME E O REPOSICIONAMENTO DA TURQUIA

A política interna da Turquia passou por transformações radicais desde a fundação da República, moldando sua identidade nacional e projetando diferentes visões de mundo para a política externa. Essa identidade nacional dominante reflete uma síntese entre a história e a cultura otomana-islâmica da Turquia com suas tradições nacionalistas, seculares, ocidentais e modernas, sobre as quais o Estado foi fundado por Mustafa Kemal Atatürk em 1923. Como resultado dessa mudança de identidade, a política externa da Turquia também mudou: “A identidade desempenha um papel significativo na construção e aplicação da política externa” (Bülent, 2004 apud Fuller, 2007).

Desde então a Turquia tem lutado para definir sua identidade nacional, sendo descrita como um “país dividido”, situado entre o Oriente e o Ocidente, restando saber para qual lado se inclinará. No entanto, este artigo argumenta que a Turquia não se inclinará para um lado apenas. Em vez disso, o país descobriu que é mais benéfico para si equilibrar as relações em múltiplos lados e continuará a manter essa posição enquanto permanecer no interesse nacional, determinado pelo partido no poder (Fuller, 2007).

Essa política externa influenciou a identidade nacional da Turquia porque seus líderes estão engajando regiões que ela negligenciou desde a queda do Império Otomano. Muitas dessas regiões são, na verdade, o que englobava o Império Otomano ou regiões com as quais já teve relações estreitas. Como a liderança do Império Otomano também era o Califado Islâmico, a Turquia tem usado sua herança islâmica para cortejar vários Estados islâmicos no Oriente Médio, Norte da África, Cáucaso e Ásia Central.

Sendo assim, também tem usado sua história otomana comum e sua antiga influência para construir relações mais próximas com os Estados dos Balcãs. Ao mesmo tempo, a Turquia mantém sua forte conexão com a União Europeia na esperança de um dia se tornar membro, melhorando suas relações com um inimigo tradicional, a Rússia, por meio da reformulação de acordos de segurança energética e permanecendo parceira dos Estados Unidos, embora sob tensões recentes (Fuller, 2007).

Além disso, a própria identidade nacional nunca é estática e está sempre mudando. Assim, destaca-se três períodos fundamentais: o Kemalismo fundador, os governos intermediários com intervenções militares, e a era Erdoğan. Cada um desses momentos reconfigurou o papel da Turquia no cenário internacional, impactando sua atuação nos processos de integração regional. 

Com a ascensão de Mustafa Kemal Atatürk e a Proclamação da República Kemalista (1923–1945), a Turquia rompeu com o legado otomano e iniciou um processo profundo de ocidentalização. As reformas kemalistas – como a laicização do Estado, a abolição do califado e a adoção do alfabeto latino – tinham como objetivo construir uma nação moderna e integrada ao sistema europeu. No plano externo, o princípio da não intervenção e da neutralidade guiou a política externa, com foco na estabilidade interna e na soberania territorial (Kinross, 2001).

Para Kinross (2001), esse período inicial é marcado por um isolamento estratégico: a Turquia evitava alianças regionais ativas e mantinha uma postura defensiva. Sendo assim, a prioridade era consolidar o novo Estado-nação, e a inserção internacional era instrumental para esse objetivo, não havendo ainda um projeto de integração regional.

Entretanto, com o fim da Segunda Guerra Mundial e o início da Guerra Fria, a Turquia passou a integrar o bloco ocidental, aderindo à OTAN em 1952. Apesar de aproximações com a Europa – inclusive com a candidatura formal à União Europeia em 1987 –, a política interna turca foi marcada por instabilidade, com sucessivos golpes militares (1960, 1971, 1980) e o fortalecimento de uma elite secular-militarista. Durante esse período, o país oscilava entre esforços de democratização e retrocessos autoritários. A política externa seguia alinhada ao Ocidente, mas havia uma limitação estrutural à integração regional profunda devido à falta de coesão interna e à constante ruptura institucional (Yilmaz, 2005).

A política em relação ao Chipre, por exemplo, tornou-se um ponto de tensão regional e um dos maiores entraves à entrada da Turquia na UE (Yilmaz, 2005). Düzgün (2019), argumenta que a ilha, dividida desde 1974 após a intervenção militar turca, continua sendo um símbolo das contradições entre a política externa turca e os valores normativos da União Europeia. A não aceitação da República Turca do Norte do Chipre (reconhecida apenas por Ancara) e a presença militar permanente na região são pontos de tensão persistentes.

A adesão da República do Chipre à UE em 2004 sem a resolução do conflito foi vista como uma traição por parte da Turquia, que havia apoiado o Plano Annan de reunificação. Esse Plano foi uma tentativa de resolução do conflito promovido pela ONU entre 2002-2004, nas vésperas da entrada de Chipre na União Europeia. Kofi Annan liderou esforços que propunha uma solução federativa para a ilha, o que resultou no Plano Annan. A intenção, claramente, era resolver a questão cipriota antes da entrada do país na UE (Moulakis, 2007).

Desde então, o impasse tem dificultado avanços nas negociações de adesão e alimentado o argumento de um multilateralismo seletivo por parte da União Europeia – que, na visão turca, privilegia Estados-membros em detrimento de soluções de compromisso (Düzgün, 2019). Esse impasse evidencia como as dinâmicas domésticas e a construção da identidade nacional turca, especialmente o nacionalismo e a centralidade militar nas decisões de política externa, se chocam com os princípios normativos e consensuais do regionalismo europeu. A questão cipriota é, portanto, não apenas um entrave bilateral, mas um emblema de como o regime político e a orientação interna moldam os limites da integração regional.

A chegada do Partido da Justiça e Desenvolvimento (AKP) ao poder em 2002, com Recep Tayyip Erdoğan, marca uma nova fase da política turca. Nos primeiros anos, houve esforços de democratização e diálogo com a UE, com reformas pró-europeias que levaram à abertura formal das negociações de adesão em 2005. No entanto, a partir de 2010, vê-se um recuo democrático, acentuado após a tentativa de golpe de 2016, quando Erdoğan adotou um perfil fortemente centralizador e autoritário (Davutoğlu, 2001).

O referendo constitucional de 2017 consolidou esse processo, ao substituir o sistema parlamentarista pelo presidencialismo. A partir dessa mudança, o papel do presidente na formulação da política externa passou a ser preponderante, refletindo diretamente na condução das relações com vizinhos regionais e organizações internacionais (Müftüler-baç, 2020).

A política externa turca, por sua vez, passou a refletir uma identidade islâmica e nacionalista, com o abandono do ideal kemalista de ocidentalização. Erdoğan promoveu uma política de “profundidade estratégica” (Davutoğlu, 2001), buscando ampliar a influência turca no Oriente Médio, nos Bálcãs e na Ásia Central. A criação do Conselho Turco e a ênfase nas relações com países de maioria muçulmana demonstram uma nova orientação regionalista, que se afasta do multilateralismo liberal e se aproxima de um regionalismo seletivo e instrumentalizado.

Como um país importante dividido entre a Eurásia, a Turquia é um país central com múltiplas identidades regionais que não podem ser reduzidas a uma categoria única. Para Davutoğlu (2001), a Turquia deve se apropriar de uma nova posição em sua região, proporcionando segurança e estabilidade não apenas para si mesma, mas também para seus vizinhos e para a região. Os compromissos da Turquia, da África à Ásia Central e da UE à OCI, são parte de uma nova visão de política externa. No plano interno, a Turquia precisa aprofundar e enriquecer sua democracia, acomodar as diferenças dentro de sua sociedade e fortalecer a coordenação e o equilíbrio entre suas instituições.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A política externa da Turquia, entre 1923 e 2024, foi fortemente condicionada por transformações institucionais e disputas internas de identidade nacional. A comparação entre o regime parlamentar kemalista e o presidencialismo centralizador sob Erdoğan mostra que mudanças no arranjo político impactaram diretamente a forma como o país se posiciona regional e internacionalmente.      

Enquanto o presidencialismo sob Erdoğan consolidou uma nova lógica de formulação da política externa turca, marcada pela centralização decisória, personalização diplomática e instrumentalização das alianças regionais. A ruptura com o modelo parlamentar kemalista — baseado na laicidade, na cautela diplomática e na aspiração europeia — deu lugar a uma política externa mais assertiva, seletiva e identitária. 

A nova configuração institucional permitiu ao Executivo moldar estratégias externas alinhadas a uma identidade neo-otomana, com ênfase em vínculos étnico-religiosos e projeção de influência no Oriente Médio, Ásia Central e África. Iniciativas como a Organização dos Estados Turcos e o protagonismo na Organização de Cooperação Islâmica demonstram esse redirecionamento. Ao mesmo tempo, o afastamento da União Europeia e o impasse em torno da questão cipriota revelam os limites e as potencialidades do regionalismo e os processos de integração regional em contextos de instabilidade democrática e mudança de regime.

Essa trajetória confirma que o regionalismo não é neutro nem linear: depende da estabilidade institucional, das agendas domésticas e da legitimidade interna dos governos. Assim, a política externa turca passou a refletir mais as prioridades do regime do que compromissos duradouros com fóruns multilaterais. Portanto, da herança otomana ao presidencialismo contemporâneo, o regionalismo turco sempre foi questão de Estado.

REFERÊNCIAS

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