O objetivo desta pesquisa é investigar como as questões de igualdade de gênero vêm sendo incorporadas pelas agendas de desenvolvimento da Organização das Nações Unidas (ONU), desde os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) até os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), a partir do caso brasileiro. Será empregado um estudo comparativo entre as duas agendas, a partir da revisão bibliográfica de documentos oficiais da ONU, relatórios de organizações internacionais, artigos acadêmicos e publicações de ativistas e especialistas no campo da igualdade de gênero. A metodologia adotada também inclui a análise crítica dos conceitos e abordagens das agendas de desenvolvimento da ONU, buscando identificar suas limitações e potencialidades. Os resultados preliminares indicam um aumento no número de metas relacionadas à igualdade de gênero dos ODM aos ODS. Apesar disso, apontam a insuficiência dos ODM 3 – Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres – em lidar com questões estruturais das desigualdades entre homens e mulheres, e questionam a eficácia da abordagem transversal dos ODS. Há ainda a necessidade de incluir uma gama mais ampla de perspectivas de gênero, para além da visão universalista das mulheres em ambas as agendas. Ao destacar as limitações dessas em relação à igualdade de gênero, a pesquisa aponta áreas de aprimoramento, buscando informar estratégias e políticas mais eficazes.
Sumário
Introdução
Ao longo das últimas décadas, as agendas de desenvolvimento estabelecidas pela Organização das Nações Unidas (ONU), como os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) e, posteriormente, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), têm incorporado metas e indicadores voltados para a igualdade de gênero. No entanto, análises críticas apontam limitações significativas nessas abordagens, destacando a necessidade de aprimoramento na formulação, implementação e monitoramento dessas políticas. Esta pesquisa visa analisar a trajetória das agendas de desenvolvimento da ONU, desde os ODM até os ODS, no que diz respeito à igualdade de gênero, identificando avanços, desafios e lacunas.
Para comparar o ODM 3 e o ODS 5, foi realizada uma revisão bibliográfica que inclui análise de documentos oficiais da ONU, relatórios de organizações internacionais como do PNUD, da UNAIDS e também do IBGES, artigos acadêmicos (FUKUDA-PARR, 2016; MARIANO e MOLARI, 2022; POGGE e SENGUPTA, 2015) e publicações de ativistas e especialistas no campo da igualdade de gênero (BATLIWALA e DHANRAJ, 2013; EDWARDS e CORNWALL, 2015). A metodologia adotada também busca aplicar uma análise crítica dos conceito e abordagens utilizados nas agendas de desenvolvimento da ONU.
A pesquisa oferece orientações tangíveis para aprimorar as políticas e práticas nesta área, destacando a importância de detalhar responsabilidades, tratar de questões estruturais e incorporar os Direitos Humanos como objetivos tangíveis.
Igualdade de gênero para o desenvolvimento
A primeira iniciativa significativa da ONU no tema da igualdade de gênero ocorreu em 1946 com a criação da Comissão sobre o Status da Mulher (CSW), responsável por organizar a agenda de gênero e conferir maior legitimidade ao movimento feminista. A CSW culminou na Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher (CEDAW) em 1979, o primeiro tratado internacional de Direitos Humanos das Mulheres. As reivindicações de feministas negras, que associavam as pautas de gênero às desigualdades de classe, raça, etnia, sexualidade e geração, destacaram a necessidade de uma abordagem interseccional (CRENSHAW, 2002; COLLINS, 2019). A Conferência Mundial contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata (DURBAN, 2001) e a Plataforma de Ação de Pequim simbolizaram avanços feministas, evidenciando que soluções internacionais sem reconhecimento da interseccionalidade produzem políticas incompletas (ANGELOTI, 2023).
Já a primeira experiência da ONU com objetivos, metas e indicadores específicos delineados para o mínimo desenvolvimento global necessário foi a criação dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODMs) nos anos 2000, que incluíram o ODM 3 e 5, focados no empoderamento das mulheres. Em 2015, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) sucederam os ODMs, introduzindo o ODS 5, dedicado à igualdade de gênero, em uma tentativa de incorporar pautas feministas mais atuais.
Apesar da difusão internacional das pautas feministas, sua implementação nas agendas globais não foi imediata. A necessidade de promover igualdade de gênero só entrou para a agenda de desenvolvimento com os ODM nos anos 2000, mesmo que a primeira iniciativa da ONU pela Igualdade de Gênero tenha sido em 1946 com a criação da Comissão sobre o Status da Mulher (CSW).
Isso demonstra o quanto a busca pela redução das desigualdades é uma das bases menos exploradas do desenvolvimento, talvez por ser um conteúdo de difícil negociação entre os Estados. Assim, há uma crescente necessidade de as agendas globais tratarem a redução das desigualdades sociais como condição para o desenvolvimento. De todo modo, a insuficiência das metas e indicadores de igualdade de gênero, bem como a falta de metas para a igualdade racial em agenda como os ODMs e os ODS, elucida um afastamento entre o ideal de desenvolvimento e os Direitos Humanos.
Além disso, ressalta-se que o reconhecimento da questão de gênero pela ONU tem se restringido às questões das mulheres, ignorando a interseccionalidade e a diversidade sexual, o que exclui a complexidade das reivindicações. Apesar dessas limitações, a visibilidade proporcionada pela ONU foi importante para os direitos das mulheres em nível nacional e internacional.
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
ODM 3: Igualdade entre os Sexos e Autonomia das Mulheres
Dentre os 8 Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), lançados nos anos 2000, o ODM 3 versa sobre a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres. Por ter sido a primeira vez em que a preocupação com a igualdade de gênero aparece como uma das bases para o desenvolvimento, os ODM foram considerados um ganho, por ter dado maior visibilidade às discussões de gênero. Neste sentido, vê-se as agendas globais como locais de refúgio e luta de muitos movimentos sociais por direitos em seus países (AGOPYAN, MOREIRA e CARDOSO, 2022A).
Apesar disso, como a primeira agenda ONU com indicadores específicos de desenvolvimento, os ODM apresentaram carácter mais técnico, com menor índice de participação da sociedade civil e de consultas públicas, como posteriormente foi feito com os ODS.
O ODM 3 estipulava apenas uma meta para ser alcançada pelos países, a Meta 3a, “superar as disparidades gritantes entre meninos e meninas no acesso à escolarização formal” (PNUD, 2003). Mesmo que a iniciativa dos ODM tenha sido importante por acrescentar a igualdade de gênero nas discussões sobre desenvolvimento, foi uma iniciativa muito incipiente e pouco ambiciosa frente aos debates internacionais realizados na época.
Figura 1: ODM 3- meta 4 e seus indicadores
Fonte: Elaboração própria a partir de (IPEA, 2010)
Globalmente, em 2012, a paridade de gênero no ensino médio foi alcançada em 36% dos países em desenvolvimento, enquanto no ensino superior apenas 4% dos países atingiram essa meta (ROMA, 2019). Apesar do Relatório dos ODM apontar que os objetivos haviam sido atingidos entre os países em desenvolvimento, 64% deles haviam alcançado paridade de gênero na educação primária e um terço na educação secundária (MARIANO e MOLARI, 2022). O que demonstra os ODM como sendo insatisfatórios, por não conseguirem enfrentar a desigualdade de gênero em sua complexidade e por não terem sido alcançados amplamente (KABEER, 2005).
No Brasil, a paridade entre os sexos no ensino fundamental foi atingida em 1990, demonstrando a irrelevância da meta neste contexto. O que não implica a conquista da autonomia das mulheres, já que a escola continua reproduzindo estereótipos de gênero que impõem às mulheres uma posição subalternizada, com cursos relacionados ao cuidado sendo feminilizados e cursos de engenharia e ciências exatas sendo predominantemente masculinos (IPEA, 2010). Essa divisão sexual do conhecimento reforça a tradicional divisão sexual do trabalho, em que as mulheres, ao se inserirem no mercado de trabalho, ocupam postos mais precarizados (SAFFIOTI, 2004; FEDERICI, 2019). Quando se interseccionam as questões de gênero e raça, as trabalhadoras negras são as mais precarizadas, muitas vezes ligadas ao espaço privado e às atribuições da reprodução familiar, enquanto os homens atuam nos espaços públicos (FRASER, 2018).
Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia feminina requer mais do que paridade no acesso ao ensino, necessitando de indicadores que abordam a participação feminina no mercado de trabalho e na representação política, dimensões que não possuem metas associadas nos ODM.
Neste sentido, vale ressaltar o trabalho brasileiro com desenvolvimento de metas e indicadores próprios, que acrescentam a realidade específica do país à proposta internacional e que buscam territorializar a agenda com um sistema de monitoramento próprio, capaz de dar relevância às especificidades do Brasil (AGOPYAN, 2022). Este trabalho do IBGE permite compreender, por exemplo, que as taxas de analfabetismo são maiores para mulheres negras, também das áreas rurais ou com mais de 60 anos, e que, portanto, políticas públicas voltadas para esse público alvo devem ser pensadas para além do proposto nos ODM (IPEA, 2010).
A pouca presença feminina nos espaços de poder e a persistência da violência doméstica contra as mulheres são problemas que ainda não foram tratados diretamente pelos indicadores dos ODM, mas foram incorporados por indicadores próprios do Brasil, em que a violência doméstica é medida pelo número de ocorrências registradas nas Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher (Deams), por exemplo.
ODM 5: Saúde Materna
O ODM 5 propunha a melhoria na saúde materna, pelo “maior acesso a meios que garantam direitos de saúde reprodutiva e a presença de pessoal qualificado na hora do parto”, com a meta de reduzir em três quartos a taxa de mortalidade materna. O Relatório dos ODM lançado pela ONU em 2015 apontou que, embora tenha havido progresso significativo na redução da mortalidade materna globalmente, com uma queda de 45% nas taxas de mortalidade de mães desde 1990, a meta global não foi alcançada (UNAIDS, 2003). No Brasil, apesar da redução na mortalidade materna, o país não atingiu a meta estabelecida de 35 óbitos por 100 mil nascidos vivos, registrando 64 óbitos por 100 mil.
O fracasso do ODM 5 revelou as dificuldades das agendas de desenvolvimento em incorporarem a complexidade das questões de gênero e o descompasso nos esforços de conciliação entre a Plataforma de Ação de Beijing e os ODM (MARIANO e MOLARI, 2022). Além disso, o debate sobre os direitos sexuais e reprodutivos das mulheres foram pouco explorados nesse contexto, e encontram dificuldades de entrarem em agendas globais mesmo nas discussões atuais. A inclusão de questões como gravidez na adolescência e outras, portanto, continua sendo um desafio significativo para ativistas e formuladores de políticas públicas em direitos sexuais e reprodutivos.
Figura 2: ODM 5 – meta 6, 6a, 6b e seus indicadores
Fonte: Elaboração própria a partir de (IPEA, 2010)
Quanto aos ODM 5 evidencia-se duas metas brasileiras, acompanhadas de seus indicadores próprios: Meta 6a Promover, na rede do Sistema Único de Saúde (SUS), cobertura universal por ações de saúde sexual e reprodutiva até 2015 e Meta 6b: Até 2015, ter detido o crescimento da mortalidade por câncer de mama e de colo de útero, invertendo a tendência atual. Esta iniciativa representou um avanço significativo na saúde pública brasileira ao direcionar recursos e esforços para a prevenção, diagnóstico precoce e tratamento dessas doenças, contribuindo para melhorar a qualidade de vida das mulheres e reduzir suas taxas de mortalidade.
Além disso, a ênfase no acesso ao Sistema Único de Saúde (SUS) como parte das estratégias dos ODM sublinha a importância da territorialização das políticas de saúde. A territorialização envolve a adaptação das políticas públicas às especificidades regionais e locais, levando em consideração as necessidades particulares de cada comunidade. No Brasil, isso se traduziu em esforços para expandir e fortalecer a rede de serviços de saúde, garantindo que todas as pessoas, independentemente de sua localização geográfica ou condição socioeconômica, tivessem acesso aos cuidados de saúde necessários.
Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)
Apesar do esforço do Brasil com a campanha contra o câncer de mama e colo do útero e o fortalecimento do acesso ao SUS, com o não cumprimento da maioria das metas dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) foram estabelecidos como sua agenda sucessora. Esta transição significou um avanço considerável para o espaço que as questões de gênero vinham recebendo na agenda, já que houve um aumento de duas para nove metas específicas no tema, além da incorporação de outras doze transversais, e de seis para quatorze indicadores. Além disso, os ODS introduziram inovações importantes, como uma maior ênfase na participação e localização das políticas, envolvendo diferentes atores na busca por um desenvolvimento sustentável global.
ODS 5: Igualdade de Gênero
Por meio dos ODS 5, representados por 9 metas e 14 indicadores, pretende-se extinguir todas as formas de discriminação contra mulheres e meninas (PNUD, 2020). No entanto, para que os objetivos e as metas sejam alcançados em âmbito global, os mesmos devem passar pelo nacional e subnacional, em um esforço de “localização”. O Brasil é um dos poucos países no mundo a dispor de um instrumento que orienta a territorialização dos ODS, articulando maneiras de apresentar indicadores próprios e de traduzir as metas e objetivos para a sua realidade nacional (IBGE, 2024) Apesar de ser uma iniciativa relevante principalmente para a efetivação dos ODS 5 que trata sobre igualdade de gênero, muitos dos indicadores ainda não são mensurados.
Figura 3: ODS 5 – metas e indicadores
Fonte: Elaboração própria a partir de (IBGE, 2024)
Neste cenário, a Agenda 2030 vem tentando absorver as críticas feministas, por isso tem proposto a transversalidade dos ODS, em que, apesar da Igualdade de Gênero possuir objetivos e metas próprias, esses devem ser interpretados como a base de toda a agenda. Essa é uma proposta que visa melhorar as condições de vida de mulheres e meninas sob todos os aspectos da sua existência, não só nas áreas de saúde, educação e trabalho.
Contudo, na prática essa transversalidade de gênero parece pouco aplicável, muito abstrata e abrangente. A meta 1.2, por exemplo, “Reduzir pelo menos à metade a proporção de homens, mulheres e crianças, de todas as idades, que vivem na pobreza”, segue a pretensão de transversalidade entre os ODS por descrever que a redução da pobreza deve atingir não só homens, mas mulheres e crianças. Ainda sim, é uma descrição pouco objetiva e que não orienta indicadores específicos.
Já os ODS 5 ao propor avançar a igualdade de gênero e empoderar todas as mulheres e meninas, definem a palavra “todas” com o objetivo de incluir uma visão de mulheres no mundo, no entanto, a realidade é outra: a falta de descrição dessa diversidade faz com que se torne generalista, pouco mensurável e inalcançável. Essas metas criam propósitos difíceis de serem acompanhados e cobrados dos países.
Assim, Fukuda-Parr propõe melhorias na formulação e nos indicadores da Agenda (FUKUDA-PARR, 2016), apontando que os ODS deixam de detalhar atribuições e atores para executá-las, não tratam de questões estruturais que contribuem para o alto nível de desigualdade; levam a matéria de Direitos Humanos apenas como princípios, não os incorporando como objetivos e não indicam métodos precisos de monitoramento do seu progresso (POGGE e SENGUPTA, 2015). Dessa forma, a proposta pela Igualdade de Gênero dos ODMs e dos ODS não indicaram métodos objetivos para monitoramento de seu progresso (AGOPYAN, MOREIRA e CARDOSO, 2022).
Nota-se, portanto, que nas agendas de desenvolvimento da ONU, desde os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) até os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), há uma limitação nas discussões de gênero, centradas majoritariamente no papel das mulheres. Esta abordagem negligencia as desigualdades de raça, classe e sexualidade.
Conclusões
Nos anos 2000 os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODMs) lançaram o ODM 3 e 5 sobre o empoderamento de mulheres, e em 2015 os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) incluíram o ODS 5 sobre igualdade de gênero, como tentativas de englobar as pautas mais atuais de gênero nas agendas. Apesar do esforço, análises críticas dos ODS apontam que indicadores de igualdade de gênero que orientem políticas no plano local são escassos, e os ODS 5 são difusos, ou seja, não detalham competências ou atores, não tratam de questões estruturais que contribuem para o alto nível de desigualdade e englobam os Direitos Humanos na agenda como princípios (RAMOS, JACOBI, et al., 2020).
Nas agendas de desenvolvimento da ONU, desde os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) até os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), percebe-se uma limitação nas discussões de gênero, centradas majoritariamente no papel das mulheres, em sua versão essencializada, ou seja, sem recortes de classe, raça, sexualidade, idade ou localidade. Esta abordagem negligencia a diversidade e a complexidade das reivindicações de Direitos Humanos das Mulheres, evidenciando uma lacuna na representatividade e abrangência das discussões.
Apesar de avanços notáveis nas metas estabelecidas, como no ODM 3 que tratava da igualdade entre os sexos, as iniciativas foram consideradas incipientes diante das complexidades dos debates internacionais. O fracasso na consecução de metas do ODM 5, voltado à saúde materna, revelou as dificuldades em incorporar a complexidade dos debates de gênero e desigualdades, evidenciando um descompasso na conciliação entre a Plataforma de Ação de Beijing e os ODM.
Com a transição para os ODS, embora haja um aumento no número de metas, a eficácia da abordagem transversal de gênero é questionável, sendo percebida como abstrata e pouco aplicável na prática. A necessidade de melhorias na formulação, indicadores e monitoramento dos ODS, especialmente no que tange à Igualdade de Gênero, é ressaltada por acadêmicos e ativistas feministas, sublinhando a importância de detalhar responsabilidades, tratar de questões estruturais e incorporar os Direitos Humanos como objetivos tangíveis nesse contexto.
A análise das agendas de desenvolvimento da ONU, desde os ODM até os ODS, evidencia avanços significativos na inclusão da igualdade de gênero como um objetivo central. No entanto, as limitações e desafios enfrentados indicam a necessidade de uma abordagem mais abrangente e efetiva, que leve em consideração a diversidade de experiências e demandas das mulheres e de outras identidades de gênero.
Para tanto, é fundamental aprimorar a formulação, implementação e monitoramento das políticas de igualdade de gênero, incorporando uma perspectiva interseccional que considere as interações entre gênero, raça, classe, orientação sexual e outras dimensões de identidade e poder. Além disso, é necessário fortalecer os mecanismos de participação e representação das mulheres e grupos marginalizados nos processos decisórios, garantindo uma abordagem verdadeiramente inclusiva e democrática do desenvolvimento sustentável.
Referências
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