A efetividade das NDCs na governança climática internacional

1. Introdução

A governança climática internacional enfrenta o desafio de transformar compromissos formais em respostas efetivas à crise climática. A intensificação das mudanças climáticas e de seus impactos socioambientais exige mecanismos capazes de promover respostas coordenadas entre os Estados.

Para além de um problema ambiental, a crise climática projeta-se como uma questão central de direitos humanos. Seus efeitos atingem diretamente direitos fundamentais, como a vida, a saúde, a alimentação e o acesso a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, afetando de forma mais intensa populações vulneráveis. Nesse contexto, a governança climática internacional deve ser compreendida não apenas como um sistema de cooperação entre Estados, mas como um instrumento de proteção da dignidade humana em escala global. 

Em tal conjuntura, Viola (2008) distingue governança de governabilidade climática, destacando que a efetividade da resposta internacional à crise do clima não decorre apenas da celebração de acordos formais, mas de capacidade concreta dos Estados de implementá-los, associando essa capacidade à noção emergente de segurança climática.

Adiante, Gaetani (2023, p. 28) destaca que o mundo atravessa uma transição política e econômica marcada por novas tensões geopolíticas e ambientais, ampliando os riscos e incertezas nas relações internacionais. A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC), adotada em 1992, estabeleceu as bases da governança climática global, diferenciando as obrigações dos Estados conforme seu nível de desenvolvimento. 

Posteriormente, o Acordo de Paris, adotado em 2015, introduziu instrumentos inovadores, como as Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) e o Global Stocktake, mecanismo de revisão coletiva destinado a avaliar o progresso dos esforços nacionais. O modelo bottom-up ampliou a participação estatal ao permitir que cada país definisse seus compromissos climáticos. Entretanto, os resultados do Global Stocktake indicam que, mesmo com a implementação das NDCs atuais, o aquecimento global projetado permanece entre 2,1 °C e 2,8 °C, acima dos limites estabelecidos pelo acordo, evidenciando a insuficiência do nível de ambição das metas. 

Ademais, a natureza voluntária das NDCs torna o regime climático dependente da vontade política dos governos nacionais, o que aumenta sua vulnerabilidade a reversões unilaterais. A retirada dos Estados Unidos do Acordo de Paris no início do segundo mandato do presidente Donald Trump, em janeiro de 2025, ilustra essa fragilidade estrutural. 

Diante desse contexto, o presente trabalho tem como objetivo analisar o papel das Contribuições Nacionalmente Determinadas na governança climática internacional, investigando em que medida esse instrumento contribui para o enfrentamento da crise climática global para a proteção dos direitos humanos. Assim, formula-se o seguinte problema de pesquisa: até que ponto as Contribuições Nacionalmente Determinadas são efetivas como instrumento de governança climática internacional e proteção dos direitos humanos, especialmente de populações vulneráveis aos efeitos da crise climática? 

2. NDCs E A GOVERNANÇA CLIMÁTICA INTERNACIONAL: AVANÇOS INSTITUCIONAIS E FRAGILIDADES ESTRUTURAIS

A governança climática internacional tem como principal base institucional a CQNUMC, que estabeleceu o compromisso de estabilização das concentrações de gases de efeito estufa. Ainda assim, o regime inicial apresentava limitações quanto à definição de metas concretas e mecanismos de implementação.

Nesse contexto, o Acordo de Paris, adotado em 2015, representa um marco na evolução da governança climática global ao introduzir um modelo de cooperação baseado nas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs). Em contraste com modelos anteriores, estruturados em metas rígidas e diferenciadas, o acordo adotou uma lógica descentralizada, na qual cada Estado define seus compromissos de mitigação e adaptação. Nos termos do art. 4º do acordo, os Estados devem elaborar, comunicar e manter sucessivas NDCs, as quais devem refletir o mais alto nível possível de ambição e ser atualizadas periodicamente. 

Esse mecanismo é complementado por instrumentos de transparência e revisão internacional, como o Global Stocktake, responsável por avaliar coletivamente o progresso global no cumprimento dos objetivos climáticos. Sob essa perspectiva, a adoção das NDCs produziu efeitos positivos relevantes na governança climática. Em primeiro lugar, o modelo flexível contribuiu para ampliar significativamente a adesão dos Estados ao regime climático internacional, permitindo a participação de países com diferentes níveis de desenvolvimento e capacidades institucionais. Ademais, a flexibilidade das contribuições possibilita a adaptação dos compromissos às realidades econômicas, sociais e tecnológicas de cada país, favorecendo maior viabilidade política na implementação das metas. 

Outro aspecto relevante consiste no estímulo à cooperação internacional e à integração de políticas climáticas no plano interno. Iniciativas recentes, como a Declaração sobre a Integridade da Informação sobre Mudança do Clima, apresentada na COP30 (INICIATIVA GLOBAL PELA INTEGRIDADE DA INFORMAÇÃO SOBRE MUDANÇA DO CLIMA, 2025), reforçam a importância da transparência, do acesso à informação e da participação social para fortalecer a ação climática global e a confiança nas políticas ambientais 

Apesar desses avanços, a efetividade das NDCs ainda enfrenta importantes limitações. Entre os principais desafios, destaca-se a ausência de mecanismos coercitivos de cumprimento, uma vez que o Acordo de Paris não prevê sanções formais para os Estados que deixam de atingir suas metas. Dessa forma, o sistema depende majoritariamente da pressão internacional, da transparência e da reputação dos Estados como instrumentos de incentivo ao cumprimento dos compromissos assumidos. 

De modo paralelo, as metas atuais são insuficientes para alcançar o objetivo central do acordo, que consiste em limitar o aumento da temperatura média global a bem menos de 2 °C em relação aos níveis pré-industriais Rose et al. (2017). Evidencia-se, assim, uma lacuna entre os compromissos declarados pelos Estados e o nível de ambição necessário para enfrentar efetivamente a crise climática. Essa limitação torna-se ainda mais evidente a partir dos resultados do primeiro Global Stocktake do Acordo de Paris. 

Rose et al. (2017) demonstram, a partir de simulações de cenários regionais de emissões, que mesmo o cumprimento integral das NDCs pelos principais emissores é insuficiente para reverter de permanentemente a trajetória de aquecimento, sendo necessário um esforço de mitigação substancialmente mais amplo e ambicioso após 2023, envolvendo também os países em desenvolvimento, com o fulcro de existir uma real chance de conter o aumento da temperatura em 2ºC.

O balanço coletivo indicou que, mesmo considerando a implementação integral das NDCs atualmente apresentadas, o nível de ambição global permanece insuficiente para limitar o aumento da temperatura média a 1,5 °C ou mesmo a bem menos de 2 °C. O relatório de síntese das Contribuições Nacionalmente Determinadas aponta que o aquecimento global projetado permanece entre 2,1 °C e 2,8 °C, acima dos limites estabelecidos pelo Acordo de Paris. 

Além disso, as emissões globais projetadas para 2030 apresentam redução pouco significativa em relação aos níveis atuais, mantendo-se distantes do necessário para limitar o aumento da temperatura a 1,5 °C, sendo identificada uma expressiva lacuna de emissões. Esses elementos demonstram que os compromissos nacionais, embora ampliem a participação e a cooperação internacional, não garantem, por si sós, a efetividade do regime climático. 

Somado a esse contexto, outro fator que limita a efetividade das NDCs é a forte dependência da vontade política dos governos nacionais, que podem alterar prioridades econômicas e ambientais ao longo do tempo. Essa característica evidencia a natureza predominantemente cooperativa do regime climático contemporâneo, no qual a implementação das metas depende da articulação entre políticas nacionais, pressão internacional e participação da sociedade civil. 

Nesse cenário, é possível afirmar que a introdução das NDCs representou um avanço institucional relevante na governança climática internacional, ao ampliar a participação dos Estados e estruturar um sistema de revisão periódica das metas climáticas. Contudo, a efetividade desse mecanismo permanece condicionada ao fortalecimento dos instrumentos de transparência, monitoramento e cooperação internacional, bem como ao aumento do nível de ambição das contribuições nacionais. Tal vulnerabilidade estrutural encontra ilustração concreta na trajetória recente dos Estados Unidos no regime climático internacional. 

A fragilidade se evidencia na trajetória recente dos Estados Unidos. Em janeiro de 2025, no primeiro dia de seu segundo mandato, o presidente Donald Trump assinou decreto retirando os Estados Unidos do Acordo de Paris, repetindo gesto idêntico ao de seu primeiro governo, em 2017, quando o país já havia abandonado o acordo antes de retornar sob a administração Biden. A reiteração desse movimento evidencia, com precisão incomum, a fragilidade sistêmica das NDCs: na ausência de mecanismos coercitivos, o cumprimento dos compromissos climáticos permanece inteiramente subordinado à alternância do poder político interno, podendo ser revertido por um único ato executivo. 

Em janeiro de 2026, os Estados Unidos foram ainda mais longe, retirando-se da própria Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima – o tratado fundador de todo o regime climático internacional. Em resposta, o Secretário Executivo da CQNUMC, Simon Stiell, classificou a decisão como “um gol contra colossal” (AGÊNCIA BRASIL, 2026), alertando que o afastamento norte-americano da cooperação climática global tenderia a prejudicar a própria economia, os empregos e o padrão de vida dos cidadãos americanos, à medida que desastres climáticos se intensificam. Stiell reafirmou, contudo, que a transição global para uma economia de baixo carbono foi declarada irreversível por 194 países na COP30, sinalizando que o regime climático internacional segue avançando independentemente da posição norte-americana. O fenômeno, todavia, não se limita ao contexto norte-americano. 

Fenômeno semelhante pode ser observado no Brasil. Durante o período eleitoral de 2018, o então candidato à presidência Jair Bolsonaro chegou a ameaçar publicamente a retirada do país do Acordo de Paris, conforme noticiado por O Globo (2018) argumentando que o tratado comprometia a soberania nacional sobre a Amazônia e representava um obstáculo ao desenvolvimento econômico. Embora a retirada não tenha se concretizado após sua eleição – em parte devido à pressão de setores do agronegócio preocupados com sanções comerciais internacionais –, o episódio expôs uma dimensão frequentemente subestimada da fragilidade das NDCs: a vulnerabilidade do regime climático não decorre apenas de retiradas formais, mas também da erosão das políticas domésticas de implementação, que pode ocorrer de forma silenciosa e gradual ao longo de um mandato. 

Durante o governo Bolsonaro, o Brasil registrou aumento expressivo nas taxas de desmatamento acompanhado de fragilidades na atuação da fiscalização ambiental, comprometendo, na prática, os compromissos assumidos pelo país em sua NDC, ainda que formalmente permanecesse signatário do Acordo de Paris (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2022). Esses casos, tomados em conjunto, demonstram que a efetividade das NDCs depende não apenas da adesão formal dos Estados ao regime climático, mas dá consistência e da continuidade das políticas nacionais de implementação, dimensão que a arquitetura voluntária do Acordo de Paris, por si só, não é capaz de garantir.

3. A DIMENSÃO DOS DIREITOS HUMANOS NA GOVERNANÇA CLIMÁTICA INTERNACIONAL

A intensificação das alterações do clima não se restringe a um desafio ambiental ou econômico, configurando-se, igualmente, como uma ameaça direta à efetividade de direitos humanos fundamentais. As consequências decorrentes do crescimento da temperatura global, da intensificação de eventos climáticos extremos e da degradação ambiental afetam diretamente direitos como a vida, a saúde, a alimentação e o acesso a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, vide os arts. 5º, 6º e 225 da Constituição Federal de 1988. 

Destarte, é expresso, no último dispositivo citado da Carta Magna do Brasil, que “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 1988).

Nesse sentido, a crise climática impõe a necessidade de reinterpretar a governança climática internacional sob a ótica da proteção dos direitos humanos, de modo a reconhecer a degradação ambiental enquanto empecilho às condições mínimas de existência digna. Sob a perspectiva da responsabilidade, a atuação estatal no enfrentamento das mudanças climáticas deve ser compreendida como expressão de obrigações jurídicas de proteção dos direitos humanos. No plano interno, a Lei nº 12.187/2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima, estabelece diretrizes e instrumentos voltados à mitigação das emissões de gases de efeito estufa e à adaptação aos impactos climáticos, consolidando o dever estatal de atuação. 

Sob essa perspectiva, a referida lei reforça essa dimensão jurídica da responsabilidade estatal ao estruturar a Política Nacional sobre Mudança do Clima sobre princípios como a prevenção e a precaução, previstos no art. 3º, impondo ao Estado o dever de agir diante de riscos ambientais, ainda que sob incerteza científica. Outrossim, ao estabelecer como objetivos – enunciados no art. 4º –  a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a proteção do sistema climático e a redução das emissões de gases de efeito estufa, bem como ao fixar diretrizes de integração e implementação de políticas públicas voltadas à mitigação e adaptação – com fulcro no art. 5º –, a norma afasta qualquer compreensão de discricionariedade absoluta na atuação estatal. 

Soma-se a isso, a previsão de instrumentos concretos de execução, tais quais o Plano Nacional sobre Mudança do Clima e o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima – estes prescritos no art. 6º da legislação citada – e a internalização de compromissos nacionais de redução de emissões para alcançar os objetivos da PNMC – haja vista o art. 12 –, evidenciando que o ordenamento jurídico brasileiro não apenas autoriza, mas exige uma atuação climática efetiva

Conforme estudo realizado pela International Energy Agency (IEA), atualizado no dia 6 de outubro de 2023, as projeções de emissões de gases de efeito estufa para o ano de 2030 continuam consideravelmente elevadas e acima da meta estabelecida pelas NDC’s para diminuir o aquecimento global. Na figura a seguir, é possível observar que há uma redução considerável, porém insuficiente, para a resolução efetiva da problemática.

Figura 1 – Projeções de emissões globais de CO₂ até 2023 segundo as NDCs

Dessa forma, há de observar que a insuficiência das NDC’s evidencia uma lacuna crítica de ambição que transcende a esfera técnica para atingir o núcleo protetivo da dignidade humana. A omissão ou insuficiência na implementação dessas medidas – em consonância com os compromissos assumidos no Acordo de Paris – pode configurar violação indireta de direitos fundamentais, na medida em que contribui para a intensificação de danos ambientais previsíveis e evitáveis. Assim, é inegável que a inefetividade das Contribuições Nacionalmente Determinadas não representa apenas falha de governança internacional, mas também descumprimento de deveres estatais juridicamente estabelecidos no ordenamento interno. 

A degradação sistêmica do ambiente atua como um vetor de violações que retira o suporte ecológico necessário para o exercício de qualquer direito civil ou social. Na esfera jurídico, essa conexão é inseparável, segundo aponta a jurisprudência interamericana por meio da Opinião Consultiva nº 23, de 2017 (OC- 23/17): “os danos ambientais podem afetar todos os direitos humanos, no sentido de que o pleno gozo de todos os direitos humanos depende de um ambiente propício”. Portanto, é importante que a preservação do sistema climático seja encarada como um interesse público primário e uma precondição para a sobrevivência da humanidade. 

Ato contínuo, a vulnerabilidade socioambiental destaca-se em uma escala desproporcional entre aqueles que já habitam as margens da proteção estatal. Tecidos sociais como povos indígenas, comunidades tradicionais, moradores de áreas costeiras e agricultores de subsistência enfrentam, cada vez mais, ameaças existenciais aos seus territórios e planos de vida. É evidente a incapacidade dos Estados em assegurar um clima estável para esses grupos mais suscetíveis, refletindo em uma série de falhas quanto à tutela da dignidade humana. Para tais agrupamentos sociais, a proteção ambiental é uma condição indispensável à sobrevivência, e a degradação intensifica duras realidades de exposição e fragilidade que comprometem a integridade física e psíquica. 

A dimensão de gênero e pobreza agrava ainda mais essa suscetibilidade: segundo a ONU Mulheres (2024), 1 em cada 10 mulheres no mundo vive em situação de extrema pobreza, cenário agravado pela mudança climática, que deve empurrar ainda mais 158 milhões de mulheres e meninas para a pobreza até 2050 – o que as coloca entre as principais vítimas dos desastres ambientais. Frequentemente, normas culturais repressivas e a distribuição desigual de recursos impedem que esses grupos vulneráveis participem ativamente da tomada de decisões ou acessem mecanismos de proteção e resiliência. A debilidade do discurso internacional e a estagnação das legislações domésticas deixam as comunidades marginalizadas à mercê de eventos climáticos extremos cada vez mais frequentes e intensos 

Logo, a inércia ou insuficiência na implementação dessas medidas pode ser interpretada como descumprimento de dever jurídico positivo, sobretudo quando contribui para a produção de danos ambientais evitáveis e, por conseguinte, para a violação indireta de direitos fundamentais.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A análise desenvolvida demonstra que as Contribuições Nacionalmente Determinadas ocupam papel central na governança climática internacional, ao estruturarem, no âmbito do Acordo de Paris, um regime baseado na flexibilidade e na ampla participação dos Estados. Contudo, os resultados do Global Stocktake evidenciam que esse avanço institucional não tem sido suficiente para assegurar a efetividade da ação climática, diante da natureza voluntária dos compromissos e da persistente distância entre a ambição necessária e as metas assumidas pelos Estados.

Essa insuficiência produz consequências diretas sobre os direitos humanos, especialmente para populações vulneráveis, ao intensificar danos ambientais e comprometer condições essenciais para uma existência digna. Embora a lógica cooperativa do Acordo de Paris favoreça a participação internacional, também expõe o regime a oscilações políticas e retrocessos institucionais, evidenciando sua fragilidade estrutural.

Nesse contexto, a efetividade da governança climática não pode ser analisada exclusivamente sob a perspectiva ambiental, devendo incorporar a proteção dos direitos humanos como elemento estruturante das políticas climáticas. A redução das emissões e o fortalecimento da cooperação internacional assumem, assim, dimensão não apenas ambiental, mas também jurídica e social, diante dos impactos desproporcionais da crise climática sobre populações vulneráveis e das responsabilidades estatais de proteção. 

Desse modo, conclui-se que as NDCs representam um avanço relevante, mas não são suficientes, por si sós, para garantir a efetividade da governança climática global nem a proteção adequada dos direitos humanos frente à crise climática. Sua efetividade dependerá, portanto, do compromisso contínuo dos Estados e do fortalecimento da cooperação internacional, de modo a converter a participação formal em resultados concretos para o enfrentamento da crise climática e a proteção da dignidade humana.

REFERÊNCIAS

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