O presente texto se propõe a abordar o processo de negociações do Acordo de Associação Estratégica entre Mercosul e União Europeia (Acordo UE-Mercosul) que terminou em 28 de junho de 2019. Com o objetivo de estabelecer o livre comércio de bens e serviços entre estas duas organizações regionais, este acordo foi concebido, há mais de 20 anos, como o primeiro acordo bi-regional da história – e, de fato, se for ratificado, se tornará o maior existente.
A finalização das negociações foi recebida de forma positiva por uma parte considerável da liderança envolvida, visto que denota a possibilidade de um espaço comercial de 8000 milhões de habitantes no mercado e quase um quarto do PIB mundial. No entanto, visto que ainda está em processo de revisão, ainda sofre uma série de críticas e desafios que devem ser considerados nos próximos meses.
Desta maneira, o objetivo deste texto é abordar, a partir de uma revisão bibliográfica e com base nas teorias de negociação, os fatores que influem na extensão temporal das negociações, com atenção a fatores internos e externos às organizações, aqueles que podem ainda se tornar importantes para a aprovação, ou não, do acordo por parte dos Estados europeus e sul-americanos. Tendo em vista a característica multi-regional do processo – ou, para Crump (2011), bi-regional – e o tamanho das regiões em questão, este acordo pode significar um importante marco tanto do ponto de vista comercial como do negocial.
Desta forma, este trabalho procura, por fim, referir em que medida a complexidade de níveis do processo pode ter repercutido durante estas mais de duas décadas.
Contextualização teórica
Odell e Tingley (2013) definem o conceito de negociação como um processo no qual as partes procuram estabelecer um acordo comum, sendo que cada lado procurará fazer com que este resultado seja o melhor possível para si próprio. Ademais, no caso de negociações internacionais, os negociadores tendem a ser os atores internacionais, que incluem os Estados e organizações multi-estatais. Tradicionalmente, o processo é utilizado em questões de paz e conflitos. O principal representante do Estado é o diplomata, os meios são reuniões e conferências, e os resultados, em geral, são apresentados em um acordo ou tratado a ser ratificado entre as partes.
Devido à sua complexidade, negociações internacionais tendem a ser um processo contínuo, com etapas que variam em engajamento e interesse. Em Odell (2010), há uma fase diagnóstica, ou de pré-negociação, na qual é explorada a possibilidade de abrir diálogo, a fase da fórmula, na qual se procura definir princípios guia do processo e a fase dos detalhes, que se refere à barganha de questões particulares em consistência com a fórmula. Ademais, negociações podem ser implícitas ou explícitas, bilaterais ou multilaterais, integrativas ou distributivas, e simétricas ou assimétricas, como se explorará a seguir.
Há, ainda, outros fatores importantes explorados por Odell e Tingley (2013), dos quais se menciona a “zona de possibilidade de acordo”, que corresponde ao mínimo que cada parte pode aceitar como sua melhor alternativa fora do acordo. Há, ainda, o fator cognitivo, que se refere à percepção de alternativas, dependendo do enquadramento como ganho ou perda, por cada parte. Além disso, há uma variedade de questões culturais, que abrangem a dicotomia colectivismo-individualismo, a habilidade de lidar com diversos fatores em simultâneo, e a motivação para continuar e se esforçar nas negociações, entre outras. Destarte, normas compartilhadas entre organizações internacionais podem persuadir tanto o comportamento de estados membros, quanto as estratégias consideradas válidas em uma determinada negociação (ODELL, 2010).
No caso em questão, se considera que as negociações abordadas tratam de um processo explícito, visto que ocorreu em conferências designadas para tal e, acima de tudo, resultaram em um acordo escrito; bilaterais-regionais, por se tratar de um processo com duas partes multilaterais; e assimétricas, visto que a União Europeia tem um poder econômico e político superior ao do Mercosul.
A respeito da definição entre barganhas distributivas ou integrativas, no entanto, há uma maior complexidade. Se referem, respectivamente, a conflitos ou complementaridade de interesses, sendo que, em negociações distributivas, cada parte se preocupa com o tamanho do “pedaço da torta” que irá receber, e, no caso das integrativas, se ocupam em “expandir a torta” ao criar um valor adicional e de positive sum através da cooperação (ODELL, 2010).
No caso de acordos de livre comércio bilaterais, sem detrimento das assimetrias presentes, as partes procuram chegar em um consenso que permita ganhos econômicos para ambas – e este é considerado, ao menos superficialmente, como o objetivo do acordo UE-Mercosul. No entanto, para Odell (2010), agendas estritamente econômicas tendem a gerar resultados mais desiguais, algo exemplificado na ronda de Tokyo do GATT e negociações da UE – casos, reconhecidamente, multilaterais. Desta forma, é possível assumir que propriedades especiais de diferentes questões a negociar, além de interesses e prioridades de cada parte, podem levar a uma soma variável de processos interativos, opostos ou congruentes.
Sem detrimento deste argumento, é interessante trazer à tona uma outra classificação de barganha trazida por Odell (2010), a intraorganizacional – isto é, a procura de consenso dentro de cada parte. Isto se tornará especialmente significativo no caso de negociações bi-regionais, visto que as partes são mais complexas e exigem mais níveis de aprovação, havendo a necessidade de se negociar não somente frente à outra parte, mas também em relação aos membros e grupos de pressão de um só ator. No caso em questão, as negociações são tradicionalmente analisadas pela perspectiva dos governos, isto é, uma parte significativa do poder de decisão recai aos poderes executivos e, assim, à Comissão Europeia (CE) e à Comissão de Comércio do Mercosul (CCM). No entanto, isto não significa que grupos de pressão e geopolítica não possam ter influência na tomada de decisão.
Os precedentes das negociações UE-Mercosul
No contexto liberal da década de 1990, a ideia de formar um acordo entre UE e Mercosul esteve presente desde a criação deste último, em 1991, inicialmente como uma forma de fortalecer sua legitimação. Este momento é marcado por uma motivação derivada, em parte, de uma série de fatores externos – como o início das negociações da Área de Livre Comércio das Américas (Alca) e da Rodada Doha da Organização Mundial de Comércio (OMC).
A UE tinha como interesses, sobretudo, o aumento de competitividade e o reforço da presença industrial e de serviços América do Sul, ao passo que, internamente, reformas que atingiam as relações comerciais, como a da Política Agrícola Comum em 1999, que derruba alguns dos preceitos protecionistas. Os interesses do Mercosul, a seguir, eram uma resposta à abertura do mercado europeu à exportação dos produtos agrícolas e ganhar poder de barganha nas negociações da OMC e da Alca (MARIANO, et al., 2019).
Fases da aliança entre a Europa e a América
Em 1995 foi assinado o Acordo-Quadro de Cooperação Inter-Regional Mercosul-UE, ainda que as negociações só tenham iniciado entre 1999 e 2000. UE tinha um grande interesse em não perder o Mercosul para os Estados Unidos, mas enfrentara problemas, tanto da oposição de países que temiam que os produtores europeus viessem a sofrer danos com o acordo, quanto de pressões internas derivadas do seu processo de alargamento. Ademais, é durante este período que a agenda internacional sofre uma alteração como resultado dos ataques do 11 de Setembro, que resultam no aumento de interesse por segurança e diminuição deste na agenda multilateral por parte da UE, ao mesmo tempo em que ocorre a emergência dos BRICS e, portanto da cooperação Sul-Sul (MARIANO, et al., 2019).
Durante os primeiros anos, afirmam Echaide e Ghiotto (2020), as negociações se relacionaram, principalmente, com a liberalização de produtos agrícolas. No entanto, as ofertas de abertura de mercados sem quotas foram insatisfatórias, visto que ambas as partes, entre 2000 e 2004, se mostraram inflexíveis. Com o fracasso das negociações da Alca em 2005, que ocorreu em parte devida às tensões entre Norte e Sul e assimetria na barganha, Mercosul perdeu o interesse em avançar com as negociações, sendo que a UE também passou a ter outras prioridades. Isto resultou em uma fase de desinteresse mútuo entre 2004 e 2009.
Foi apenas como resposta à implementação do Tratado de Lisboa, e tendo em vista o crescimento econômico dos membros do Mercosul, e uma possível desestabilização que poderia ocorrer quando a Venezuela de Chávez entrasse no bloco, que as negociações retornaram na VI Cúpula UE-América Latina de 2010. Passou, então, a centrar no desenvolvimento de regulações da preparação de ofertas. No entanto, no contexto protecionista do governo de Kirchner e em meio ao aumento de propostas para equilibrar as assimetrias, o retorno foi lento e os cronogramas não foram cumpridos por parte do Mercosul, que só avançou em questões regulatórias. Por esta razão, foi apenas entre 2014 e 2016, frente à, por um lado, retirada de países Mercosul do Sistema Geral de Preferências da UE, e, ainda, a subida de Macri, na Argentina, e Temer, no Brasil, além do Brexit e da eleição de Trump, que as duas organizações receberam um maior impulso para concluir o diálogo (MARIANO, et al., 2019). Na última parte das negociações, apontam Echaide e Ghiotto (2020), o Mercosul abandonou seu interesse em um acordo equilibrado, e houve uma maior motivação a partir da eleição de Bolsonaro e da suspensão da Venezuela no bloco.
O Acordo de Associação Estratégica de 2019
O fim do processo de negociações foi anunciado em 28 de junho de 2019, sendo que o acordo se encontra, atualmente, em processo de revisão técnica e jurídica. O acordo tem sido considerado, por parte de representantes envolvidos e pela imprensa, como o acordo comercial mais importante do mundo, devido à estipulação de acesso de produtos sul-americanos ao mercado europeu com tarifas alfandegárias de 0% e uma quota de acesso preferencial, à medida em que a UE passará a ter similar acesso à abertura de comércio, para ganhar posições sobre a guerra comercial Estados Unidos-China (ECHAIDE e GHIOTTO, 2020).
De acordo com a Comissão Europeia (mai. 2020), se trata de um acordo “ambicioso, equilibrado e compreensivo”, que cobre as matérias de tarifas e empresas, além de serviços, desenvolvimento sustentável, medidas sanitárias, regras de origem e propriedade intelectual – estes dois últimos, vale mencionar, são legados das propostas mais protecionistas de Kirchner no começo da década. No entanto, tendo em vista a insuficiência de estudos de impacto realizados, ainda há muito debate em relação às medidas de implementação e aos resultados concretos.
De forma geral, apontam Echaide e Ghiotto (2020), o processo de negociações tem tido uma constante: é secreto, opaco e sem controle democrático. De fato, ainda que se saiba que o acordo final resultou em um documento de mais de 7000 páginas, o público não tem acesso a este. Deve, ainda, receber o parecer dos membros de ambas as organizações e ser, portanto, ratificado pelas partes, processo que está previsto para 2021.
As críticas ao acordo e seus desafios
Ainda que tenha sido celebrado, sobretudo pelos representantes do Mercosul, as negociações resultam um acordo assimétrico que beneficiará, principalmente, os setores já competitivos em ambos os blocos; a saber o industrial europeu e o agrícula sul-americano. Como explicam Echaide e Ghiotto (2020), isto pode provocar, por um lado, o desmantelamento das cadeias de valor regionais do Cone Sul e, devido à homogeinização da regularização, pôr em risco os standards ambientais e aumentar o desmatamento. Ademais, os pequenos produtores de ambas as regiões serão afetados – o que resulta em uma considerável oposição por parte de sectores agrícolas europeus (ECHAIDE e GHIOTTO, 2020). No mais, a questão ambiental recebe um maior impulso a partir das queimadas da Amazônia em 2020, que, por instância trazem à tona as disputas entre os governos de Macron e Bolsonaro, além de aumentar o nível de oposição de representantes austríacos, irlandeses e luxemburgueses, alterando o equilíbrio de posicionamentos no Parlamento Europeu.
Desta forma, aliado ao contexto internacional causado pela pandemia do COVID-19, a ratificação do acordo ocorrerá apenas a partir do fim de 2021. Membros do Parlamento e dos governos europeus já alertam para o fato de que o acordo não será ratificado no seu estado atual. Dúvidas já foram expressas tanto por parte de representantes do Mercosul como por parte da União Europeia. Embora sua aprovação possa significar uma grande vitória econômica, os efeitos ambientais e sociais passam a ser, cada vez mais, um ponto de desavença entre os negociadores.
Propostas de análise
A partir do que já foi aqui estudado, é possível reconhecer as etapas de negociação que ocorreram, a saber:
1. As pré-negociações, nas quais se definiram o interesse de negociar um acordo comercial, a agenda de alcançar uma série de concessões econômicas nos campos de agricultura e indústria, e o procedimento, que ocorreu a partir de uma série de cúpulas celebradas em ambos os territórios;
2. A fórmula, que tratou sobretudo de uma definição básica dos objetivos, ou seja, o estabelecimento do livre comércio, com foco sobretudo na agricultura, e com a premissa de que seriam feitas barganhas e concessões por cada parte;
3. Os detalhes, que envolveram como seria natural uma maior complexidade, barganhas bilaterais e multilaterais em cada organização, períodos de maior flexibilidade ou rigidez, diferentes fases e mudanças de interesse.
Estas negociações são, por natureza, complementares no sentido de procurar uma relação de cooperação que beneficie ambas as partes, não sendo derivadas de uma necessidade de obter a paz como em casos de conflitualidade. No entanto, durante este período, também estiveram dependentes dos níveis de interesse de cada parte, bem como das diferenças estruturais e, portanto, negociais que derivam da maior complexidade entre os atores.
Neste contexto, portanto, é possível abordar o conceito do two-level game, apresentado por Putnam (1988), que aponta para o efeito das políticas internas nas chances e distribuição de ganhos de um acordo. Seu foco, neste aspecto, é nos líderes de governo – poder executivo que tem uma grande influência no acordo UE-Mercosul – que se tornam atores centrais à medida em que servem de ponto comum entre as pressões de grupos domésticos e coalizões internas, e os governos estrangeiros com os quais negociam. Desta forma, se torna um ponto importante a tratar entre atores internacionais que são, ao mesmo tempo, interdependentes e soberanos (Putnam, 1988). Assim, se deve analisar a questão de interesses externos na mesma medida em que se considera a importância de atores domésticos e barreiras institucionais.
No caso de negociações bi-regionais, representantes dos poderes executivo de cada organização devem formar uma frente conjunta para negociar posições uma com a outra, ao mesmo tempo em que possuem, entre si, dinâmicas internas e grupos de pressão formados pelos Estados membros – sem o detrimento destas mesmas dinâmicas que ocorrem dentro de cada país. Neste sentido, é possível detectar, ainda, diferentes culturas e prácticas para a negociação, tendo em vista a natureza da UE, por um lado, cujas negociações internas, como afirmam Odell e Tingley (2013), são dominadas por estratégias de problem-solving cooperativas derivadas de uma integração mais profunda, enquanto que o Mercosul é menos integrado e possui uma quantidade menor de membros, o que afecta sistemas como o do voto, sem o mesmo amparo institucional europeu.
Desta forma, é possível inferir que os diferentes níveis de integração e complexidade interna, ainda são fatores importantes no período de negociações. Ademais, o two-level game ganha mais níveis nas duas organizações, já que, para além dos grupos de influência organizacionais, cada membro é uma nação soberana com seus próprios jogos de influência internos. Isto se torna particularmente visível no caso das manifestações dos setores agrícolas europeus que, não tendo atingido nível transnacional, ainda não podem mesmo ser tratados pela UE em si.
Tendo em vista a presente fragilidade do acordo, é possível mencionar, ainda, o princípio do BATNA – isto é, alternativa no caso da falta de acordo – que em caso de serem percebidas como mais vantajosas, podem resultar na rejeição do acordo. Portanto, resta saber se as alternativas de alguma das organizações em questão seriam preferíveis ao que já foi definido. Enquanto o Mercosul pode, na falta de uma parceria mais profunda com a UE, se voltar para a China ou para os Estados Unidos, o afastamento ideológico de Bolsonaro de ambos estes atores pode significar um maior empecilho a facilitação de comércio. De maneira semelhante, rejeitar o acordo pode significar um grande risco para a posição europeia no contexto da guerra comercial, sendo, ainda, que o Mercosul é tanto fortemente protegido fora deste acordo como um notável receptor de investimento externo.
Em termos econômicos, portanto, o aprofundamento da cooperação entre os blocos traz uma vantagem incomparável, sobretudo para uma UE que foi capaz de aproveitar um momento de fragilidade dos governos argentino e brasileiro e conseguiu, para si, um acordo mais favorável. Este fato, no entanto, é alvo de debate mesmo nos circuitos europeus, o que, aliado à questão ambiental que se reflete nas queimadas na Amazônia, pode resultar em um maior adiamento das negociações.
Considerações finais
A natureza bi-regional destas negociações – que se refere à importação de múltiplos fatores, conflitos de interesse, e níveis de barganha nacionais e supranacionais – se torna um importante fator para a continuidade deste processo, visto que, como é possível verificar em uma abordagem histórica e atual, questões internas enfrentadas por cada país, além do contexto internacional que guia os interesses comerciais destes Estados, acabam por conduzir diretamente a atuação de ambas as organizações. Visto que o Acordo de Associação Estratégica entre Mercosul e União Europeia ainda não foi ratificado, estes níveis de interesse e contrapontos ainda serão essenciais para uma eventual conclusão, ou não, do processo.
Como mencionam Echaide e Ghiotto (2020), afinal, quase 20% do texto do acordo comercial entre UE e Canadá, o CETA, foi modificado durante a revisão técnica e jurídica na qual o Acordo UE-Mercosul se encontram no presente. Tendo em vista as correntes europeias atuais, no caso de revisão do acordo, é possível que haja uma maior pressão para moderar as assimetrias em questões relacionadas ao bem estar dos cidadãos e uma melhor avaliação científica dos impactos econômicos, sociais e ambientais de sua ratificação. Por outro lado, é possível que as tendências que levaram ao resultado atual, sobretudo por parte dos setores agrícolas do Cone Sul, signifiquem que estes ainda apresentem considerável oposição.
Referências bibliográficas
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ECHAIDE, J. e GHIOTTO, L. El acuerdo entre Mercosur y la Unión Europea: Estudio integral de sus cláusulas y efectos. s. Ed. CLACSO Fundación Rosa Luxemburgo Greens/EFA. 2020. Disponível em: http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/gt/20200706063702/Informe-Mercosur-UE-2020.pdf.
European Comission. Countries and regions: Mercosur. European Comission. 11 mai. 2020 Disponível em: https://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/regions/mercosur/
MARIANO, K. et al. Parlamentos regionais nas negociações comerciais: o Parlamento Europeu e o do Mercosul no acordo União Europeia-Mercosul. Opinião Pública, 25(2), 377-400. 2019. DOI 10.1590/1807-01912019252377.
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