Paradiplomacia e governança global: uma análise sobre a Mayors for Peace e a cidade de Santos

Fonte: Mayors for Peace
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O bombardeio das cidades japonesas de Hiroshima e Nagasaki em agosto de 1945, no contexto da Segunda Guerra Mundial, causou destruição, inúmeras vítimas e consequências até hoje sentidas. Anos após o fim da II Grande Guerra, o movimento para abolição de armas nucleares, liderado pelas duas localidades japonesas, surgiu desenvolvendo uma rede de cidades, com o intuito de exercer pressão para que o Tratado de Proibição de Armas Nucleares fosse ratificado no âmbito do direito internacional. 

Esta rede, chamada Mayors for Peace (MfP), ou Prefeitos pela Paz em português, consolidou-se como uma Organização Não-Governamental (ONG) com status consultivo na Organização das Nações Unidas (ONU) em 1991, em um cenário marcado pelo fim da Guerra Fria, caracterizada pela ameaça nuclear e intensificação da globalização, em que problemas considerados de responsabilidade do Estado soberano, e limitados por suas fronteiras, pudessem ser tratados de forma a englobar novos atores internacionais, como ONGs, organizações internacionais e a sociedade civil, consolidando a governança global como novo instrumento na busca de soluções.

Considerando que a premissa da ONG é a atuação por meio de representantes de atores subnacionais, com a temática de armamento nuclear, a qual não condiz com a realidade santista, esta pesquisa se faz relevante ao estudar como os objetivos de uma ONG de influência internacional são adaptados à realidade brasileira, mais especificamente na cidade de Santos, localizada no estado de São Paulo. A pesquisa foi realizada com caráter qualitativo e a análise indutiva, por meio de uma pesquisa documental de fontes primárias e secundárias, incluindo pesquisa na Coordenadoria de Assuntos Internacionais da cidade de Santos, sob a supervisão de Paula Quagliato, Coordenadora de Assuntos Internacionais.

Dessa forma, na primeira seção serão apresentados os conceitos de governança global e paradiplomacia, com o intuito de esclarecer a atuação da MfP. Em seguida, discorre-se sobre o histórico e ações realizadas pela ONG, sua abrangência e objetivos. A terceira seção, por sua vez, abordará a internacionalização de Santos, sua afiliação à Mayors for Peace e, finalmente, a promoção da paz praticada pela cidade adaptada aos princípios da MfP.

Governança Global e paradiplomacia na relação entre Mayors for Peace e a cidade de Santos

A internacionalização de problemas contemporâneos, facilitada pela globalização, permitiu que Organizações Não-Governamentais (ONGs) se tornassem cada vez mais ativas e presentes. Seitenfus (2013, p. 51) define as ONGs de alcance transnacional como instituições de direito privado, sem fins lucrativos, que visam soluções de problemas de interesse público que atingem mais de um Estado, podendo ser constituídas por pessoas jurídicas, físicas ou morais, de variadas nacionalidades.

 A Mayors for Peace (MfP) é uma ONG formada por governos municipais ao redor do mundo com o intuito de abordar o desarmamento nuclear, possuindo status consultivo no Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC).

O status consultivo permite que uma ONG possa realizar uma análise especializada de questões ligadas à sua experiência na área; ser um agente de alerta rápido; auxiliar no monitoramento e aplicação de acordos internacionais, na conscientização de questões relevantes, na promoção de metas e objetivos da ONU e contribuir com informação essencial em eventos da Organização. Em contrapartida, o ECOSOC oferece às ONGs a oportunidade de assistir conferências e outros eventos internacionais; apresentar declarações escritas e orais nesses eventos; organizar eventos paralelos; ter acesso às instalações da ONU; beneficiar-se de oportunidades para estabelecer contatos e criar redes sociais com outras instituições (ONU, 2019).

Tal forma de atuação traz à luz o conceito de governança global, que leva em consideração a “pluralidade de níveis de atuação e de atores, e toma como premissa a busca por cooperação, haja vista um contexto de globalização e interdependência (LIMA, 2012, p. 159)”.

A questão do desarmamento nuclear é amplamente debatida na esfera estatal e arena internacional, fazendo com que a forma a qual a MfP atua encaixe-se na conceitualização de Rosenau (2000, p.15-16) de governança global, como sendo um fenômeno amplo, de ordenação cuja eficácia se concretiza sob o aceite da maioria, constituições e estatutos formalmente instituídos, com “atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e não dependem, necessariamente, do poder de polícia para que sejam aceitas e vençam resistências”. 

O conceito de governança surgiu no âmbito do Banco Mundial, nos anos 80, quando se debatia regras e princípios norteadores para países receptores de financiamento. A governança adequada, neste contexto, era aquela em que a gestão de desenvolvimento fosse saudável, por meio do pleno funcionamento do mercado, segurança de investimentos e garantia de propriedade. A preocupação em relação à sustentabilidade permitiu a adoção de dimensões sociais e ambientais, além da participação da sociedade civil, impulsionados por movimentos sociais. Seu conceito moderno é consagrado, finalmente, na Comissão sobre Governança Global da ONU, que define governança global como “a totalidade das maneiras pelas quais os indivíduos e instituições, públicas e privadas, administram seus problemas comuns (GONÇALVES; REI, 2015, p. 8)”.

A atuação focada na ação de entes subnacionais no cenário internacional da MfP remete também ao conceito da paradiplomacia, cujo objeto de estudo é o governo subnacional como agente de política externa da cidade ou região, legitimado para atuar como tal (SALOMON, 2011). Segundo Prieto (2004, p.251 apud Banzatto, 2015), a paradiplomacia,

[…] pode ser definida como o envolvimento de governos não centrais nas relações internacionais mediante o estabelecimento de contatos permanentes e ad hoc, com entidades públicas ou privadas estrangeiras, com o objetivo de promoção socioeconômica e cultural, bem como de qualquer outra dimensão exterior nos limites de sua competência constitucional.  

Dentre suas práticas, destacam-se: a cooperação transnacional, tanto técnica quanto política, bilateral e multilateral; a obtenção de recursos financeiros de agências públicas, principalmente para a implementação de projetos de infraestrutura e utilidade social; a city diplomacy, que compreende atividades de mediação de conflitos ou reconstrução pós-conflito; e city marketing, estratégia comercial de internacionalização na qual se cria uma “marca cidade” (SALOMON, 2011). Um dos instrumentos da cooperação é o irmanamento – também conhecido como geminação entre cidades, convênio de cidades-irmãs ou irmanação –, ferramenta importante para a atuação paradiplomática, sendo, muitas vezes, a primeira ação relacionada às relações internacionais promovida pelas cidades (BORBA, 2014). 

Segundo Jean Bareth (CEMR, 2003), a geminação entre cidades pode ser definida como “o encontro entre duas municipalidades a fim de atuar em conjunto dentro de uma perspectiva europeia, confrontando problemas e desenvolvendo vínculos cada vez mais próximos e amigáveis entre si”, tendo o seu início no Conselho Europeu de Municípios e Regiões.

Foi pelo irmanamento que a cidade de Santos, a convite de sua cidade-irmã Nagasaki – geminação entre as cidades foi estabelecida em 1972-, estabeleceu a adesão da cidade com a MfP em 2012. A divulgação da ONG no Brasil também foi realizada pela Frente Nacional de Prefeitos e pela Associação Brasileira de Prefeitos em 2011, e, segundo o informativo da Rede do mesmo ano, destacou a intenção de fortalecer seu relacionamento com o Brasil (PREFEITOS PELA PAZ, 2011). Dessa forma, há mais um indicativo de que a paradiplomacia está estritamente relacionada à atuação da MfP.

Com o intuito de aprofundar mais o que é essa rede internacional de prefeitos, a próxima seção discorrerá mais detalhadamente sobre a Mayors for Peace.

Visão geral da atuação Mayors for Peace

Conforme mencionado, a Mayors for Peace é uma organização não-governamental que funciona como uma rede internacional de prefeitos que promovem a paz e o desarmamento nuclear. Tal missão foi idealizada por conta dos bombardeios que destruíram as cidades japonesas de Hiroshima e Nagasaki, em 6 de agosto e 10 de agosto de 1945, respectivamente. 

A origem da MfP pode ser traçada a partir da 2ª Sessão Especial das Nações Unidas para o Desarmamento, em 1982, quando, da iniciativa do então prefeito de Hiroshima, Takeshi Araki, convidou cidades ao redor do mundo para que pressionassem o cenário internacional rumo à abolição de armas nucleares. Como resultado, juntamente com Nagasaki, surgiu o então Programa para Promover a Solidariedade entre as Cidades para a Abolição Total de Armas Nucleares, agora chamado de Mayors for Peace. Em 1991, a Rede foi registrada como Organização Não-Governamental com status Consultivo no Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC) (MAYORS FOR PEACE, 2019).

A MfP tem como missão contribuir para um mundo com paz duradoura ao conscientizar os cidadãos do mundo a respeito da abolição do armamento nuclear por meio da solidariedade entre as cidades-membro, abrangendo também outros problemas vitais para a humanidade, como a fome e a pobreza, abusos de direitos humanos e degradação ambiental. A ampliação do escopo do desarmamento nuclear se deve à ampliação de cidades aderidas, que possuem contextos diferentes. Sua organização consiste na divisão de cidades-executivas, cidades-líderes – sendo que uma cidade-membro pode ser tanto executiva quanto líder –, Presidência (Prefeito de Hiroshima) e Vice-Presidência (Prefeito de Nagasaki). Atualmente, há 7.701 cidades aderidas, sendo 23 Líderes e 26 Executivas. Desse total, 102 são brasileiras (MAYORS FOR PEACE, 2019). 

Dentre as ações promovidas pela ONG, estão: incentivar a solidariedade entre as cidades; arrecadar assinaturas para a petição pedindo o desarmamento nuclear; enviar o informativo de cidades-membro chamado “News Flash”; enviar as Declarações de Paz de Hiroshima e Nagasaki para as cidades-membro; realizar uma Conferência Geral (4 anos) e Executiva (2 anos); doar sementes de árvores que resistiram à bomba; oferecer material para exposição sobre bombardeio de Hiroshima e Nagasaki; divulgar depoimentos de hibakushas; oferecer bolsas para o programas de intercâmbio de jovens, para os cursos intensivos “Hiroshima & Peace” e “International Youth Conference for Peace in the Future” em Hiroshima. Há, ainda, intercâmbio entre servidores públicos de cidades-membro com a organização Mayors for Peace, que passam por um estágio de duas semanas no escritório da ONG, em Hiroshima.

A principal meta da MfP é a Campanha Visão 2020, que tem como objetivo geral a paz mundial duradoura, principalmente ao remover todas as armas atômicas até o ano de 2020. Conforme a ONG, essa meta será atingida por meio da “realização de um mundo sem armas nucleares” e da “realização de cidades seguras e resilientes” (MAYORS FOR PEACE, 2018a).  Para tanto, dois passos devem ser executados: o fomento e crescimento da opinião pública internacional sobre o desarmamento nuclear, e o fortalecimento do sistema organizacional e funcional da MfP (MAYORS FOR PEACE, 2018a).

Dentre os objetivos específicos da Visão 2020 estão: a imediata remoção de todas as armas nucleares; o início de negociações substanciais para conclusão do “Tratado de Proibição de Armas Nucleares” e sua celebração; e a destruição física de todas as armas nucleares até 2020 (MAYORS FOR PEACE, 2018b). É importante notar que novas metas serão revistas provavelmente em agosto de 2021, uma vez que a pandemia do Covid-19 impediu que a Assembleia Geral da ONU e demais reuniões fossem realizadas.

O objetivo do Mayors for Peace como esse lema é osso objetivo é que as pessoas que não podem visitar Hiroshima e Nagasak, compartilhem do desejo sincero dos hibakusha: “ninguém mais deve sofrer como nós”
Por conta do ano marcante que foi 2020, o MfP elaboraram projetos com um conceito central “Chega de Hiroshima! Chega de Nagasaki! ” | Fonte: Mayors for Peace

As cidades-membro têm como funções a promoção da petição, o comparecimento à Conferência Geral, a organização de eventos que retratam o bombardeio e suas consequências em Hiroshima e Nagasaki, e estimular a adesão de cidades vizinhas/irmãs (MAYORS FOR PEACE, 2019). Considerando o aspecto de promoção de paz, as cidades-membro também são encorajadas a tomarem outros tipos de ações que suscitem a reflexão e atuação pacífica. Recorrendo a Gonçalves (2006, p. 4),

Três dimensões são relevantes no conceito de governança: a primeira diz respeito a seu caráter de instrumento, ou seja, de meio e processo capaz de produzir resultados eficazes; a segunda envolve os atores envolvidos no seu exercício, salientando a questão da participação ampliada nos processos de decisão; e a terceira enfatiza o caráter do consenso e persuasão nas relações e ações, muito mais do que a coerção. Assim, a governança existe quando ela é capaz de articular os diferentes atores – estatais e não-estatais – para enfrentar dificuldades. Sua forma de agir é, portanto, a articulação, construindo consensos para resolver problemas.

Pensando nos conceitos apresentados acima e na seção anterior, ao se analisar a atuação da MfP enquanto mais um ator na pauta de desarmamento nuclear, ela promove a cooperação transnacional paradiplomática entre suas cidades-membro, inclusive se utilizando de irmanamentos realizados na esfera política e técnica, e promove a governança global mediante a pressão e formação de opinião pública internacional, fazendo com que as cidades aderidas tomem posicionamentos. Seu caso diferencia-se dos convencionais por se tratar de uma organização não-governamental que, entretanto, são formadas por governos subnacionais. 

A respeito da opinião pública nacional, Pecequillo (2004, p. 54-56) afirma que é um resultado ideológico de um processo social do que um elemento por si só. A opinião pública internacional é formada por três elementos: governos, com sua opinião estatal oficial; consenso entre opiniões públicas nacionais; e grupos ideológicos internos que mobilizam a sociedade civil; e, portanto, não atua com autonomia no cenário mundial. É importante lembrar que a perspectiva da MfP não corresponde à do governo central das cidades fundadoras: apesar de o Japão ter ratificado o Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares, não pretende ratificar o Tratado de Proibição de Armas Nucleares (HURST, 2018). 

Uma vez estudada como a rede funciona, a seguir será abordado como a cidade de Santos internaliza os objetivos descritos anteriormente, conforme seu contexto.

A atuação de Santos como cidade-líder da Mayors for Peace

A cidade de Santos, localizada no litoral do estado de São Paulo, tem conexão com as relações internacionais desde o início de sua formação por conta de suas atividades portuárias iniciadas em 1540, impulsionadas à comercialização do café no século XX (OLIVEIRA, 2009, p. 186), permitindo o estabelecimento de vários contatos internacionais. Oficialmente, entretanto, foi a partir de 1970 que o primeiro convênio de irmanamento foi realizado, sendo seguido por outros nos anos subsequentes. 

Como mencionado, Santos aderiu à MfP graças ao convite de sua cidade-irmã Nagasaki em 2012, assumindo a posição de cidade-executiva. Com os laços que possibilitaram essa geminação, a cidade foi convidada a ser cidade-líder em 2015, com a visita do Prefeito de Hiroshima, Kasumi Matsui, no mesmo ano. O papel da cidade-líder consiste em:

  1. Identificar países/áreas a serem incluídas no grupo regional;
  2. Estabelecer e operar a divisão da Secretaria Prefeitos pela Paz de Hiroshima, recrutando novas cidades-membro, sediando conferências para planejar atividades e trocar informações, assumindo a liderança em atividades regionais de sensibilização do público para a abolição das armas nucleares e fazer apelo junto ao governo, mantendo contato e coordenando ações com a Secretaria de Hiroshima, além de coletar a taxa de adesão de demais cidades da região se necessário;
  3. Participar da delegação de “Prefeitos pela Paz” para fazer apelos às Nações Unidas e governos nacionais na Conferência de Revisão do Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares.

Nesta posição, Santos teve a oportunidade de participar dos programas de intercâmbio disponíveis tanto para servidores públicos (estágio no escritório da MfP) quanto para membros da sociedade civil (curso acadêmico na Hiroshima City University e atividades da Mayors for Peace), em que são instruídos sobre a MfP e deve-se criar planos de ação na cidade para divulgação da causa com os demais bolsistas de outras cidades-líder. 

Em contrapartida, os participantes santistas devem apresentar ações que Santos tem realizado para a promoção da paz e do desarmamento nuclear quando no Japão, e apresentar os aprendizados em Hiroshima após o retorno. No caso dos programas acadêmicos, os participantes devem, obrigatoriamente, redigir um relatório de plano de ação ao retornar e fazer uma apresentação em universidade, reportando os resultados em mais um relatório para o escritório de Hiroshima (MAYORS FOR PEACE, 2018c). 

AnoProgramaParticipante
2015International Youth Conference for Peace in the Futureservidor público
2016Hiroshima and Peacecivil
2016Estágio na Secretaria da Mayors for Peaceservidor público
2017Hiroshima and Peacecivil
2017International Youth Conference for Peace in the Futurecivil
2017Estágio na Secretaria da Mayors for Peaceservidor público
2018Hiroshima and Peacecivil
2018Estágio na Secretaria da Mayors for Peaceservidor público

Tabela 1 – Participação de santistas em programas de intercâmbio da Mayors for Peace (MAYORS FOR PEACE, 2019)

É interessante notar que, antes mesmo de aderir à MfP, por conta da relação de cidade-irmã com Nagasaki, em 2010 foi instaurado o Dia da Luta pelo Desarmamento Nuclear. A data escolhida foi 9 de agosto, dia em que a bomba atômica explodiu em Nagasaki (SANTOS, 2010).  Ainda assim, a preocupação em relação ao desarmamento nuclear não condiz com a realidade do município, visto que o Brasil não detém armas nucleares nem está sob ameaça de um possível bombardeio.

Nesse contexto, as seguintes atividades foram realizadas, tanto especificamente e relacionado a Mayors for Peace e a causa de desarmamento nuclear, quanto à promoção da paz em geral. 

AnoAtividadePúblico-alvoLocal
2013 e 2014“Onda da Paz” – caminhada na orla da praiaSociedade civilLocal público
2013Criação da Comissão Municipal da PazSociedade civil
2017Workshop de Tsurus com jogadores do Santos Futebol Clube Sociedade civilEstádio Vila Belmiro
2017Campanha Tsurus pela Paz – no jogo Santos contra Atlético ParanaensePúblico do jogo de futebol Estádio Vila Belmiro
2017I Fórum da Cultura da Paz e Não-Violência*Sociedade civil/ acadêmicauniversidade
2017Dia da Promoção da Paz e Desarmamento Nuclear Sociedade civil/ acadêmicauniversidade
2017“Experiência japonesa na promoção da Paz: O exemplo do Mayors for Peace”Sociedade civil/ acadêmicauniversidade
2017Exposição fotográfica e exibição de depoimentos de hibakushaSociedade civil/ acadêmicauniversidade
2018“As lições de Hiroshima para vivermos em paz” – PalestraSociedade civil/ acadêmicaIPREVSANTOS
2018Workshop de tsurus com alunos da rede municipal, ensino fundamentalAlunos do ensino fundamentalEscola municipal
2018Seminário internacional de Justiça Restaurativa e Construção de Paz nas EscolasSociedade civil/ acadêmicauniversidade
2018Criação do Núcleo de Educação pela PazSociedade civilSecretaria da Educação de Santos
2018“Todo abraço pela paz: Celebração à união entre povos: vez e voz de imigrantes e refugiados”Sociedade civilLocal público
2018“Promoção da Paz: A Atuação da Mayors for Peace e a Cidade de Santos”.Sociedade civil/ acadêmicauniversidade
2018I Festival Náutico pela Promoção da PazSociedade civilLocal público
2018Exposição fotográfica mobile “#tunasaguasdapaz”Sociedade civilAssociação Japonesa de Santos
Atividades realizadas em Santos relacionadas a posição de Cidade-Líder da MfP (SANTOS, 2013; SANTOS, 2017; MAYORS FOR PEACE, 2018d; UNISANTOS, 2017; UNISANTOS, 2018)

Considerações finais

Conforme abordado no artigo acima, percebe-se que as ações feitas pelo município de Santos abrangem mais o campo cultural e educacional. Ainda que exista eventos abertos ao público geral que fomentem o compartilhamento da história de Hiroshima e Nagasaki e o sofrimento causado pelas bombas atômicas, políticas públicas permanentes e a longo prazo, pela parte santista, não existem, justamente pela difícil temática, sendo mais simples utilizar o elo de imigração japonesa na Cidade e paz do que propriamente o bombardeio. Este fato denota como a adaptação à realidade santista foi realizada, devido ao porto marítimo (primeiro local onde chegaram imigrantes japoneses) e a questão da violência/paz.

É notável o fato de que as atividades realizadas pela Coordenadoria de Assuntos Internacionais, em que somente existe um encarregado que se utiliza de outros setores da máquina pública, (Secretaria de Cultura, Turismo, Comunicação, entre outros) ainda consiga promover tais atividades. Isso demonstra uma preocupação com a ligação de Santos com o cenário internacional, porém, ao mesmo tempo, essa não é prioritária.

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Sobre o Autor

Graduada em Relações Internacionais pela Universidade Católica de Santos (Unisantos), com especialização em Filosofia e Direitos Humanos pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná.

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