O Refúgio na América Latina

Arte: Camila Benzaquen - Fonte: ninasutkevich via Canva; Icons8 via Canva; Thomas Griger via Canva
Mapa político da América Latina com a imagem do ACNUR e de uma família refugiada

A problemática do refúgio se tornou mais evidente no pós-Segunda Guerra Mundial, cujos horrores causaram um deslocamento em massa de pessoas em busca de proteção. Diante disso, emergiu a preocupação internacional com a pessoa humana. No entanto, cabe salientar que este fenômeno não começou a existir no pós-Segunda Guerra, já havia deslocamentos em massa que chamavam a atenção, contudo, eram pontuais e regionais, a exemplo dos russos brancos fugindo dos conflitos do leste-europeu no pós-Primeira Guerra.

Com o grande efeito global vindo dos refugiados da Segunda Guerra, houve a necessidade de criar um regulamento internacional para dar assistência e proteção a estas pessoas. Por meio das Resoluções 319-A e 428 da Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU), de 1949 e 1950, respectivamente, foram criados o Estatuto dos Refugiados ou Convenção de Genebra de 1951 – ano que entrou em vigor – e o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), cuja finalidade seria “zelar pela aplicação das convenções internacionais de proteção ao refugiado (ESTATUTO DOS REFUGIADOS, 1951)”.

A Convenção representou uma grande inovação acerca do tema, definindo e conceituando o termo refugiado em seu artigo 1º, seção A, §2º:

Que, em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele (ESTATUTO DOS REFUGIADOS, 1951, p.2).

Neste mesmo artigo, podemos analisar dois aspectos importantes: o primeiro é o de que a pessoa tem que sair de seu país de nacionalidade para ser internacionalmente reconhecida como refugiada. E o segundo, é o estabelecimento de uma reserva temporal: só seriam reconhecidos como refugiados aqueles que foram impactados pelos acontecimentos ocorridos antes de 1951. 

A Convenção continua definindo seus termos e segue em seu artigo 1º, seção B.1, a:

Para os fins da presente Convenção, as palavras ‘acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951’, do artigo 1º, seção A, poderão ser compreendidas no sentido de:
a) ‘acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 na Europa’;

A partir da leitura desta seção, percebemos mais uma reserva, a geográfica: só seriam reconhecidos refugiados os provenientes da Europa. Além dessas definições importantes, a Convenção expressa mais um aspecto: o princípio do non-refoulement.

No entanto, esses aspectos da Convenção se tornaram frágeis e questionáveis nos anos 1960, em decorrência da descolonização africana e asiática. Para dar conta desse novo fluxo de pessoas que não eram abarcadas pela Convenção, surgiu o Protocolo Adicional de 1967, o qual elimina as reservas geográfica e temporal, porém, mantém a definição de refugiado (MOREIRA, 2005).

Mesmo diante de todo o progresso sobre o reconhecimento das pessoas refugiadas e da proteção internacional para este grupo, ainda existiam lacunas a serem preenchidas, principalmente quando voltamos a atenção à América Latina, cujo contexto era mais complicado. Nela, a maioria dos países foi alvo de sucessivas ditaduras militares ao longo da segunda metade do século XX, com a intervenção direta ou indireta dos Estados Unidos, que inflama o discurso anticomunista a partir dos anos 1980, sob a presidência de Ronald Reagan, promovendo diversas intervenções militares, a exemplo de Granada, Panamá e El Salvador. 

Durante esse período e da generalizada crise econômica que o sucedeu, alguns países como México, Venezuela e Colômbia criaram, em resposta às sérias intervenções dos EUA na América Central, o Grupo de Contadora como meio de se controlar a situação existente.

Contudo, com o grande fluxo de pessoas e os esforços do ACNUR para manter a proteção destas, durante um Colóquio realizado no México, em 1984, a respeito das pessoas fugindo da América Central, surgiu a Declaração de Cartagena, mecanismo não vinculante sobre recomendações, mas que expande o conceito de refugiado:

(…) a definição ou o conceito de refugiado recomendável para sua utilização na região é o que, além de conter os elementos da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, considere também como refugiados as pessoas que tenham fugido dos seus países porque a sua vida, segurança ou liberdade tenham sido ameaçados pela violência generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública (DECLARAÇÃO DE CARTAGENA, 1984, parte III, terceira conclusão, p.3).

Essa iniciativa de positivar e expandir conceitos existentes não foi algo que surgiu no século XX. A América Latina já havia feito isso no século XIX com o Tratado de Montevidéu sobre Direito Internacional Penal de 1889, em seus artigos 15, 16, 17 e 18 que versam sobre a questão do asilo (ANDRADE, 2001).

É importante destacar a diferença do asilo tal qual entendemos. O que é visto na maior parte dos veículos de imprensa se trata do asilo territorial, prática reconhecida por muitos países, o qual se traduz no recebimento de migrantes em território nacional sem os requisitos mínimos para evitar perseguições baseadas em crimes de natureza política ou ideológica. O que difere quando olhamos para a América Latina é o uso do asilo diplomático, característico da região e não reconhecido fora dela. 

Esse tradicional asilo é um asilo extraterritorial e provisório, concedido pelo Estado fora de seu território, ou seja, no local onde o indivíduo estaria sofrendo a perseguição. O asilo é concedido em locais com imunidade de jurisdição, como, por exemplo, em embaixadas, consulados, navios de guerra, et al. Aos países que o reconhecem, dão seu salvo-conduto, isto é, a permissão de passagem inviolável e respeitando os direitos do asilado de sair do Estado sem prejuízos. Por outro lado, os países que não o reconhecem não lhes dão o salvo-conduto, podendo, a partir da saída do indivíduo das repartições diplomáticas, efetuarem eventuais medidas que o Estado solicitar (ANDRADE, 2001). 

Ao analisar historicamente a relação da América Latina com o tema do refúgio, percebemos um protagonismo na matéria e uma autonomia de utilizar seu passado e contexto histórico para formular normas internacionais. É importante esse olhar mais histórico para entendermos a dinâmica dos fluxos migratórios na região, que se apresenta de forma diferenciada do tradicional fluxo euro-asiático. Entender as peculiaridades históricas da América Latina nos dá os elementos necessários para analisar as solicitações de refúgio que chegam nos países, tanto por compreender o contexto no qual os mecanismos internacionais foram criados, quanto  por entender a história da região, o que contribui para que possamos avaliar os fluxos migratórios existentes até os dias atuais.

Durante o hiato do período ditatorial na América Latina no século XX, o reconhecimento do refugiado voltou como sendo o europeu, a exemplo do Brasil, com o Estatuto do Estrangeiro de 1980, que, além de refletir essa postura, não fornece muitos direitos aos estrangeiros e tem poucas considerações referentes aos refugiados. Com o fim desse período e a redemocratização de diversos países, como os do Cone Sul, os mecanismos internacionais mencionados foram incorporados às legislações internas de cada país, sendo o Brasil o primeiro país a se posicionar em relação à problemática do refúgio e o primeiro da América do Sul a regulamentar a proteção a este grupo nos termos da Lei 9.474 de 1997.

No caso brasileiro, esta lei incorporou tanto as recomendações da Declaração de Cartagena, como também da Convenção de 1951. Pela legislação brasileira ser bastante avançada a respeito da proteção da pessoa refugiada, o Brasil é considerado um país acolhedor, recebendo refugiados de várias partes do mundo. Esse reconhecimento é traduzido, também, na nova Lei de Migração de 2017, a qual revogou o Estatuto do Estrangeiro e melhorou a condição dos migrantes de maneira geral em solo brasileiro. 

A partir destas legislações sobre a temática, pode-se reconhecer um contingente maior de pessoas com o status de refugiado no contexto latino-americano. Como observamos, a região foi marcada por crises econômicas generalizadas, períodos ditatoriais, intervenções estrangeiras, e tudo isso contribuiu para um cenário desfavorável para as pessoas de alguns países, obrigando-as a buscar um novo local mais seguro com melhores condições de vida.

Para concluir a análise sobre os mecanismos de refúgio na América Latina, após a apresentação dos principais documentos internacionais sobre o tema, bem como suas evoluções de acordo com o contexto histórico vivenciado, e a observação do caso brasileiro com sua legislação avançada no que tange a proteção à pessoa refugiada, finalizaremos com alguns casos emblemáticos dos fluxos migratórios da região onde as características latino-americanas mais se destacaram.

O primeiro a ser destacado é o caso do Haiti, que ao longo do século XX passou por intensas instabilidades políticas e crises institucionais. O país entre 1915 e 1934 foi ocupado pelos Estados Unidos, que após o término da ocupação, manteve suas influências e controle de determinados ramos, como, por exemplo, das forças militares para conter rebeliões. No entanto, isso não conteve as insatisfações populares (MATIJASCIC, 2009).

Os anos 1934-1956 foram marcados por sucessivas disputas pelo poder, o que aumentava a insatisfação popular e a descrença nas instituições. Em 1957, François Devalier, apoiado pelos EUA, instaurou uma ditadura repressiva, continuada pelo seu filho que, em 1986, decretou estado de sítio. Esse ato gerou muitos protestos populares e intensificou ainda mais o ambiente de instabilidade política e trocas de poder (MATIJASCIC, 2009). 

Após intensas disputas políticas, em 1991, ocorreram eleições diretas e democráticas no Haiti, onde Jean-Bertrand Aristide ganhou, porém, poucos meses de sua posse ele foi deposto por um golpe de Estado. Os EUA ofereceram apoio a Aristide e, autorizados pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas, em 1994, intervieram militarmente no país. Até os anos 2000 o país sofreu com intensas disputas de poder e com sucessivos golpes de Estado, gerando um grande fluxo de refugiados para a região latina, principalmente para o Brasil, que liderou a Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH) em 2004.

Outro caso que reflete o debate que foi proposto no presente artigo é o do Triângulo Norte da América Central (TNAC), nome dado para representar os países El Salvador, Guatemala e Honduras. Nos últimos anos, o ACNUR descreveu a região como a mais violenta do mundo fora de uma zona de conflito (PINTO, 2019) e esta generalizada violência gerou um grande fluxo migratório principalmente para o México e para os EUA. 

Desde os anos 1980-1990, o TNAC é marcado por intensa desigualdade social, o que leva a um ambiente propício para a violência e conflitos entre gangues. Desde esse período, há o recrutamento de pessoas a essas gangues, intensificando ainda mais a frágil situação destes países. O ACNUR, em seus relatórios periódicos, já descreveu a situação ocorrida na região como uma crise humanitária, enquadrando os migrantes no conceito de refugiados da Declaração de Cartagena. Ocorre que, nos EUA e no México, esse reconhecimento ainda não é feito de forma sistemática, levando à deportação de muitos refugiados sob o pretexto de serem migrantes econômicos (PINTO, 2019).

Segundo o Relatório do ACNUR (2018) sobre a situação do TNAC, 15.500 pessoas solicitaram refúgio no México no ano de 2018, e no Brasil, segundo dados do Relatório Refúgio em Números do Ministério da Justiça e Segurança Pública do mesmo ano, existem cerca de 307.900 solicitantes de reconhecimento da condição de refugiado na América Latina.

Salsabil e sua família, refugiados que conseguiram status de refúgio no Brasil
De acordo com a ACNUR, o Brasil reconheceu, apenas em 2018, 1.086 refugiados de diferentes nacionalidades. Na sua totalidade, o país já reconheceu 11.231 pessoas como refugiadas | Fonte: Érico Hiller/ACNUR

Podemos observar a mesma lógica quando olhamos para a Colômbia. O país sempre foi governado por liberais e/ou conservadores alinhados aos EUA, não participando das ondas de mudança política da América do Sul. Em consequência disso, os camponeses e trabalhadores mais pobres com suas insatisfações políticas, desejo de reforma agrária e, sobretudo, inspirados pela Revolução Cubana, criaram as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC). 

As FARC representaram um grande empecilho para o governo, fazendo com o que o país fosse território de diversas disputas de poder, cujo inimigo número um do Estado eram as FARC. Como consequência dessa briga que dura até os dias de hoje, com períodos de maior e menor intensidade, a Colômbia, segundo levantamento do Ministério da Justiça e Segurança Pública (2018), em conjunto com o ACNUR, se tornou o segundo país com maior número de deslocados internos do mundo, somando 7,8 milhões de pessoas. 

Além do deslocamento interno forçado pelo grupo paramilitar, o país também é conhecido como tendo os principais cartéis de drogas e representa uma forte passagem dessas substâncias para outros locais da região e do mundo. Essas condições favorecem o aumento do fluxo migratório para além das fronteiras colombianas, aumentando as solicitações de refúgio nos países fronteiriços. Segundo dados do Ministério da Justiça e Segurança Pública (2018), em conjunto com a Coordenação-Geral do Comitê Nacional para os Refugiados, entre 2011 e 2018 foram reconhecidos 324 refugiados colombianos em solo brasileiro. 

Quando analisamos esses casos, nota-se uma similaridade entre eles. O passado dos países latino-americanos de sistêmicas intervenções estrangeiras, descrença das instituições e a forte desigualdade social fornecem um contexto propício para disputas políticas pelo poder por diferentes grupos sociais insatisfeitos com a política de seus países. Essas disputas fazem com que um grande contingente de pessoas seja forçado a deixar seus países por medo dos conflitos internos que emergem da violência generalizada e da violação maciça dos direitos humanos.

Para finalizar os principais casos que geram maiores fluxos migratórios na América Latina, primeiro analisamos os casos do TNAC, Colômbia e Haiti, os quais percebemos similaridades tanto históricas, quanto no processo de reconhecimento de refúgio. As situações postas foram mais fáceis de se enquadrar no rol dos documentos internacionais, principalmente no de Cartagena, e assim entendê-las como criadoras de fluxos de refugiados. Por outro lado, existe uma situação que foi mais complexa e o entendimento para tal demorou a ser feito pelas autoridades dos países latino-americanos – o da Venezuela. 

Em primeiro lugar, cabe explicar que a Venezuela, desde o século XX, é dependente do petróleo e, consequentemente, do preço de seus barris, que é sensível a mudanças, dependendo da quantidade disponível no mercado internacional. Por conta disso, a economia venezuelana tem períodos de bonança e de queda, e foi por meio do lucro com o petróleo que o governo de Chávez (1999-2013) financiou programas de auxílio à população e de políticas públicas. 

Ao longo de seu governo, Chávez iniciou uma onda de nacionalização e ampliação da interferência econômica por parte do Estado, o que fez com que as camadas capitalistas ficassem insatisfeitas. Uma vez insatisfeitas, estas começaram a se articular para intensificar sua participação na política. Como consequência, a inflação começou a aumentar gradativamente e se agravou com a queda do preço do barril do petróleo, fazendo o país mergulhar em uma crise econômica. 

A situação se agravou quando Chávez faleceu em 2013 e Nicolás Maduro venceu as eleições com uma margem apertada de votos. A insatisfação popular, assim como a oposição ao governo aumentaram, sendo a maioria nas eleições parlamentares de 2014. No entanto, isso não se mostrou eficiente no combate à inflação, que aumentava gerando diversos desabastecimentos internos no país. Todo esse cenário de crise econômica, crescente insatisfação popular e disputas governamentais contribuíram para que a instabilidade política ficasse generalizada, fazendo com que o governo aumentasse as perseguições a opositores, tendo seu ápice no fechamento da Assembleia Nacional, cuja maioria era de opositores de Maduro, e a criação de outra, a Assembleia Constituinte, a qual possuía simpatizantes do presidente.

Todo esse quadro resumido acerca da situação venezuelana gerou na população uma crise socioeconômica e política, com desabastecimentos de produtos básicos, desemprego em massa, alta da inflação, aumento do índice da fome, violações maciças de direitos humanos e perseguições arbitrárias, isso tudo em conjunto com a descrença das instituições existentes no país. Para piorar a condição do país, a Venezuela foi alvo de diversas sanções econômicas, as quais dificultaram o investimento em setores sociais e econômicos.

Apesar do cenário de instabilidade política, os países latino-americanos não viam a situação da Venezuela como grave crise humanitária para que pudessem conceder o status de refúgio para essas pessoas, até então considerados migrantes econômicos. O alto êxodo venezuelano na  região, segundo relatórios do ACNUR, representa o maior fluxo migratório contemporâneo na história da América Latina. 

O êxodo venezuelano para a América Latina soma 2,3 milhões de pessoas, das quais o Brasil recebeu 128 mil, segundo dados da Organização das Nações Unidas (ONU) de 2018 e, segundo dados do Ministério da Justiça, até dezembro de 2018 foram recebidas 85.438 solicitações de reconhecimento da condição de refugiado. A maior concentração de solicitações encontra-se no estado de Roraima. Além do Brasil, Colômbia recebeu 442 mil venezuelanos, Peru 400 mil e Equador 547 mil. O maior número vindo desses países reflete a proximidade e facilidade de deslocamento dessas pessoas, assim como a questão linguística.

Embora os números sejam altos, estes não refletem a concessão da condição de refugiado. No caso brasileiro, em específico, os venezuelanos não foram reconhecidos como refugiados, pois não se encaixavam na definição da Convenção de 1951. Até este momento, o governo brasileiro não tinha reconhecido a questão da Venezuela como grave crise humanitária para que se utilizasse a definição de Cartagena. Somente em junho de 2019, o Comitê Nacional para Refugiados (CONARE), órgão responsável pelo reconhecimento da condição de refúgio, decidiu reconhecer a situação venezuelana como uma grave e generalizada violação de direitos humanos, passando a adotar o conceito definido pela Declaração de Cartagena, nos termos da nossa lei n.º 9.474, de 1997. 

Com este feito, os processos foram simplificados e a concessão do refúgio foi concedida com maior rapidez, fazendo com que no ano de 2019 fossem reconhecidos 17 mil venezuelanos no Brasil, tornando-o o país com o maior número de refugiados venezuelanos reconhecidos na América Latina, segundo o ACNUR. 

Em conclusão, o presente artigo se propôs a apresentar a temática do refúgio, bem como seus principais documentos internacionais. Também foi apresentado o contexto histórico, o qual os mecanismos foram elaborados com grande ênfase na América Latina, devido ao seu protagonismo diante da temática. A região possui uma tradição de amparo às pessoas perseguidas, seja na forma de ideologias políticas, como no caso da concessão de asilo, seja pelo temor de perseguição, conforme os termos da Convenção de 1951 e da Declaração de Cartagena de 1984. 

Após essa exposição, demonstrei de que forma esta tradição se materializou no contexto da América Latina, marcado por conflitos políticos internos, cujas consequências são sentidas devido às intervenções estrangeiras sofridas nesta parte do continente ao longo do século XX. Para exemplificar, escolhi quatro casos concretos de países que ainda apresentam na região um grande fluxo migratório de solicitantes de refúgio. Colômbia, TNAC, Haiti e Venezuela representam os fundamentos e os princípios da Declaração de Cartagena de 1984, como também nos mostra a autonomia da América Latina em articular esforços conjuntos em prol da proteção da pessoa humana e o protagonismo dos países em reconhecer a maior quantidade de pessoas em condições de refugiadas, acolhendo-as em seus territórios.

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Sobre o Autor

Graduada em Relações Internacionais pela Ibmec. Pós-graduanda em Direitos Humanos pela PUC-Rio. Mestranda em Relações Internacionais pela UERJ. Pesquisadora voluntária do Núcleo Estudantil Feminista de Relações Internacionais e no grupo de trabalho da Cátedra Jean Monnet da FECAP sobre migração e refúgio.

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