Estratégia e política externa da rússia pós-soviética

Ministro das Relações Exteriores da Rússia, Sergei Lavrov, na 74ª sessão da Assembleia Geral da ONU | Aleksandr Shcherdbak (TASS)
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Historicamente, a Rússia sempre foi uma misteriosa potência euroasiática – tanto em termos territoriais quanto militares – que se expandia para todos os lados e gerava medo em seus oponentes. Após atingir seu auge como a poderosa União Soviética durante a Guerra Fria, o “gigante de pés de barro” implodiu-se e foi fragmentado em diversos Estados, dentre eles, a sucessora Federação Russa. Em uma nova ordem global e realidade doméstica, a  Rússia busca restabelecer-se como a grande potência de outrora, o que se reflete em sua política externa. O intuito deste artigo é analisar brevemente a estratégia e política externa russa pós-soviética em termos cronológicos e estratégicos. Começaremos com os fundamentos de sua política externa, passando então para a evolução doméstica e diplomática, chegando à questão estratégica, e, por fim, às considerações finais. 

Fundamentos da política externa russa

[…] a Rússia tem desempenhado um papel único no cenário internacional: toma parte do equilíbrio de poder tanto na Europa quanto na Ásia, porém contribui apenas de modo intermitente para o equilíbrio da ordem internacional. Deu início a mais guerras do que qualquer outra grande potência contemporânea, mas também impediu o domínio da Europa por um único poder, resistindo a Carlos XII da Suécia, Napoleão e Hitler quando elementos-chave do equilíbrio de poder tinham sido derrotados. Sua política manteve-se fiel a um ritmo próprio ao longo dos séculos, quase todos os climas e civilizações, interrompida ocasionalmente durante algum tempo pela necessidade de ajustar sua estrutura doméstica à vastidão do seu empreendimento – apenas para voltar novamente como uma maré atravessando uma praia. De Pedro, o Grande, a Vladimir Putin, as circunstâncias mudaram, mas o ritmo permaneceu extraordinariamente coerente. (KISSINGER, 2014, p. 55-56)

A passagem de Kissinger, ex-Secretário de Estado dos EUA, resume o caráter dual da Rússia no sistema internacional: parte integrante tanto da Europa quanto da Ásia, no que muitos denominam ser uma essência euroasiática – para além do sentido puramente geográfico. Tal é a importância da Rússia como interseção entre os mundos ocidental e oriental que desde o século XIII – com uma pausa no período soviético – o símbolo de sua civilização é uma águia de duas cabeças (ver imagem), que evidencia o foco simultâneo do Estado tanto no oeste (cabeça esquerda) quanto no leste (cabeça direita) (OGOROV, 2018).

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Brasão de armas oficial da Federação Russa

No entanto, esta ênfase não é simplesmente uma mera questão de projeção de poder para a Rússia, mas sim fruto de uma adversidade milenar. O Estado russo moderno possui suas origens em uma confederação eslava formada no século IX em torno da cidade de Kiev, situada entre diversos povos hostis: os vikings, ao norte; o crescente império árabe ao sul; e tribos turcas ao leste, que realizavam com frequência incursões à “Terra do Rus”. Após dois séculos e meio sob domínio mongol, os russos lutaram pelo restabelecimento de sua independência a partir do Ducado de Moscou. Contudo, este isolado posto de cultura europeia em meio a tribos nômades das estepes sofria em terreno aberto contra seus vizinhos que guerreavam somente para saquear e escravizar adversários. Neste contexto, a “independência era uma noção contígua à ideia de um território que um povo pudesse defender fisicamente” (KISSINGER, 2014, p. 58). Logo, a segurança só poderia ser garantida através da dominação sobre seus vizinhos. 

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Deste modo, iniciou-se nos séculos seguintes uma expansão sem precedentes das fronteiras do nascente Estado para todos os lados. Segundo a visão russa, o fracasso na conquista de territórios adjacentes fizera o país ser subjugados pelos mongóis e atacado pelos vizinhos. Portanto, a Rússia expandiu-se limitada apenas por barreiras naturais ou pelos próprios recursos materiais. Tal era o empenho que um ministro das relações exteriores russo do séc. XVII resumiu a política externa como “expandir o Estado em todas as direções” (KLIUCHEVSKY, 1994 apud KISSINGER, 2014, p. 58). Ao mesmo tempo, sua expansão territorial não era acompanhada pelo crescimento demográfico e econômico, com muitas regiões sendo esparsamente povoadas e intocadas pelas tecnologias modernas. Assim sendo, o imperialismo russo coexistiu com um paradoxal sentimento de vulnerabilidade, com a percepção de que a expansão gerou mais inimigos potenciais do que segurança adicional. Portanto, é possível dizer que o império ampliou-se pois era mais fácil continuar do que parar. 

O expansionismo russo visando a segurança coincidiu com outra importante noção: a de que um governante forte era a única forma de manter a unidade do Estado. Mais do que isso, o autocrata Tsar era um ícone divino cujas ordens eram dogmáticas e inerentemente justas. Catarina, a Grande, assim descreveu a importância da centralização de seu poder: 

A extensão dos domínios exige que um poder absoluto seja concedido à pessoa que o governa. É conveniente que um poder absoluto seja concedido à pessoa que o governa. É conveniente que assim seja, de modo que a rápida expedição das decisões enviadas de pontos distantes possa compensar amplamente os atrasos ocasionados pelas grandes distâncias entre os lugares. Qualquer outra forma de governo não apenas seria prejudicial à Rússia, como seria até mesmo a causa de sua completa ruína. (KISSINGER, 2014, p. 62)

Com o passar dos séculos, outros dois princípios se desenvolveram: Derzhavnost e Gosudarstvennost. O primeiro se refere à visão russa de pertencimento às Grandes Potências – devendo agir como tal em um mundo intrinsecamente hostil. Já a segunda constitui uma crença estatista, ou seja, que o Estado deve possuir papel central na vida política e econômica do país, levando assim o interesse nacional na política externa ser formulado a partir do bem-estar do próprio Estado ao invés, por exemplo, do povo ou respeito à normas internacionais. Este fundamento impõe também a ênfase no poder como principal critério para se julgar a vitalidade estatal (MANKOFF, 2009).

Por fim, pode-se afirmar que a essência russa nestes termos consiste na crença de uma missão especial: uma ponte entre o oriente e ocidente em uma poderosa combinação, mas que permaneceria exposta por ´”todos os lados a forças ameaçadoras que não compreendiam a sua vocação. (KISSINGER, 2014, p. 63). Deste modo, uma visão realista de mundo instaurou-se, levando também à indiferença dos demais Estados europeus a um regime autoritário e uma sociedade híbrida entre europeus e povos nômades – algo diferente do que estavam acostumados, sobretudo a partir do Iluminismo. Por isso, dentre o seio russo expansivo e amargurado, sobrevivia a ideia de que os esforços trariam resultados e a jornada justificada; o desprezo do Ocidente se converteria em admiração e seu líder autocrata, junto da fé ortodoxa, “desempenharia o papel decisivo em propiciar uma nova era de justiça e fraternidade globais” (KISSINGER, 2014, p. 63).

A evolução da Rússia pós-soviética 

Durante a Guerra Fria, como principal república soviética, a Rússia finalmente alcançou suas metas fundamentais – à exceção do papel da Igreja ortodoxa por incompatibilidades ideológicas com o Estado ateu socialista. Como uma superpotência, teve papel protagonista nos principais eventos internacionais com uma influência incontestável, ainda garantindo sua segurança ao oeste através de governos socialistas implantados (Estados-tampões controlados) e apoiando revoluções mundo afora (KISSINGER, 1994), Tudo sob a chancela de líderes fortes (que em muito lembravam os antigos tsares) – de Stálin a Gorbatchev. Contudo, no final de 1991 o gigante começou a despedaçar-se, caindo finalmente em dezembro. Assim, uma era de incerteza, e ao mesmo, esperança, instaurou-se na Rússia. 

Boris Yeltsin, eleito presidente da república russa soviética, agora liderava o Estado sucessor da União em uma nova era – e ordem internacional. De início, implantou reformas de liberalização econômica (em doutrina conhecida como “terapia de choque”) sob a supervisão de Yegor Gaidar, o que levou a choques com o parlamento. Após uma apertada vitória no referendo de 1993 – que perguntava aos eleitores se apoiavam o presidente e suas medidas –, as disputas se acirraram e Yeltsin fechou o parlamento com o uso de tropas. No mesmo ano, instaurou uma constituição que tornava o governo, na prática, uma república superpresidencialista e subordinava o parlamento ao poder executivo. À época, o próprio Yeltsin afirmou: “Não nego que os poderes do presidente na constituição são consideráveis […], mas o que se espera de um país acostumado a tsares e líderes fortes?” (WHITE, 2011, p. 72, tradução nossa).

Seguindo a tradição autocrática russa, a formulação da política externa não poderia ser diferente. Se esta alternava radicalmente de acordo com a visão e interesses do tsar – e, às vezes, até mesmo com seu humor -, pouco havia mudado para a nova Rússia pós-soviética (KISSINGER, 1994). Constitucionalmente o presidente deve determinar as diretrizes da política externa, e cabe ao ministro das relações exteriores implementar o decidido e oferecer conselhos em auxílio ao chefe de Estado. Em outras palavras, o presidente determina a política externa e o ministro apenas a executa. 

Neste sentido, a política externa de Boris Yeltsin foi marcada por uma reaproximação com o Ocidente, sobretudo Estados Unidos e países da Europa – mais profunda e ampla que a promovida por Gorbatchev. Dias após o fim da URSS, em janeiro de 1992, Yeltsin anunciou uma série de reduções unilaterais em armamentos convencionais e nucleares, além de enfatizar que a Rússia e as potências ocidentais não eram somente parceiras, mas amigas. Em relação aos EUA, declarou que as armas nucleares russas não seriam mais treinadas com alvos americanos e que uma as relações bilaterais haviam chegado a uma nova era. A Rússia, segundo Yeltsin, faria sua parte para a manutenção da paz mundial e contribuiria para um novo sistema de segurança global. 

Sob a implementação do ministro Andrei Kozyrev, a Rússia buscou integrar-se ao Ocidente e suas instituições. Adentrou, junto aos EUA, no START II, que desmantelou dois terços das ogivas nucleares de ambos os países; alterou sua doutrina militar para uma de não-confrontação no oeste e restringindo o uso de armas nucleares; cooperação com OTAN tanto na parte política ao discutir o possível alargamento de seus membros em direção leste (no que havia sido contido em acordo anos antes na reunificação alemã com Gorbatchev) quanto militar, incluindo participação conjunta entre ambos em ação no Kosovo; além de tornar-se membro do Conselho da Europa, marcando o retorno russo à comunidade de nações europeia; entre muitos outros atos de aproximação e convergência diplomática e política. 

Tal política externa gerou ganhos diretos, tais como o pacote de ajuda financeira dos Estados Unidos no valor de US$ 1,6 bilhões e do G7 – com grande influência de Washington – de US$ 47 bilhões. Isto foi extremamente necessário para a Rússia, cuja economia enfrentava profunda recessão, o que por sua vez gerou grandes cortes no orçamento militar, uma vez que o governo seguia uma linha econômica ortodoxa. Outro grande fator de instabilidade interna era o conflito separatista checheno, que havia reduzido a cidade de Grozny às ruínas e enfrentava grande resistência às forças russas. O momento de fraqueza doméstica teve grande influência na formulação da política externa, que buscava ganhos imediatos na cooperação com o Ocidente para além de convergências políticas – algo comum na “Nova Era” de esperança do pós-guerra fria. 

Segundo Yeltsin, o país não era mais o centro de poder de um grande império comunista e que “no longo prazo os russos descobririam que um mundo no qual eles poderiam engajar em cooperação mutuamente benéfica serviria muito mais a seus interesses do que a confrontação hostil de anos anteriores”. Kozyrev, por sua vez, afirmou que a Rússia “deveria evitar programas ideológicos e ambições messiânicas em favor de uma análise realista das necessidades do país” (WHITE, 2011, p. 276, tradução nossa). Para o ministro, o objetivo era a transformação da sociedade (em um ideal liberal) e a entrada no clube das principais potências. 

As críticas para esta linha de política não foram poucas. Argumentou-se que a Rússia havia entrado em conluio com grandes potências que a queriam fraca e submissa, assim como companhias e bancos estrangeiros. Ademais, fracassou em permitir a expansão da OTAN em direção às suas fronteiras, e submeteu o país a uma parceria branda com os EUA que somente facilitou a expansão de sua hegemonia global sem as contrapartidas equivalentes (WHITE, 2011). Do lado do Ocidente, havia falta de reciprocidade quanto ao esforço e compromisso russo de aproximação. Desde o fim da guerra fria, a percepção de fraqueza relativa da Rússia, agora menos ameaçadora, levou a uma falta de atenção por parte destes em um mundo em que o terrorismo se espalhava e a China ascendia como potência. Outrossim, a incerteza acerca do futuro da Rússia e divergências sobre direitos humanos, as ações na Chechênia e a existência de um governo autoritário causaram afastamento à decadente potência de outrora. 

Com o fim de seu segundo mandato se aproximando, Yeltsin nomeou Vladimir Putin, chefe do serviço de segurança nacional, primeiro-ministro em 1999. No ano seguinte, este assumiu a presidência, sendo bem-recebido no Ocidente. Logo no início de seu mandato, o 11 de setembro abalou o sistema internacional ao ver a superpotência desafiada por fundamentalistas islâmicos. Putin foi o primeiro líder a telefonar ao presidente George W. Bush e ofereceu cooperação para a vindoura Guerra ao Terror. Após o ato de solidarizarão russo, Bush declarou uma nova era na relação bilateral no que denominou de parceria estratégica. Este foi o auge das relações entre os dois países desde o fim da Guerra Fria (MANKOFF, 2009).

Apesar da “parceria estratégica” ter durado somente até 2003, quando a Guerra do Iraque eclodiu, o mesmo não pode ser dito da permanência do russo no Kremlin. Durante seu governo, Putin pôs fim à recessão definitivamente ao enfrentar “oligarcas, reduziu a pobreza em dois terços, aumentou exponencialmente a renda média dos russos, elevou consideravelmente o PIB, e pôs fim à sangrenta guerra na Chechênia” (LOPES, 2020, p. 9). Neste sentido, cabe ressaltar também a alta dos preços do petróleo e do gás no período, produtos os quais a Rússia é grande exportadora e que ajudaram a alavancar o crescimento econômico. Na política externa, o presidente adotou uma linha mais pragmática e progressivamente mais assertiva, sob a implementação de Igor Ivanov, e posteriormente Sergey Lavrov. 

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PIB per capita russo (paridade do poder de compra)

Durante todo governo Putin, incluindo o de seu sucessor durante um mandato, Medvedev (2008-2012), houve um conflito armado com a Geórgia quando esta aproximou-se da OTAN, anexação da Crimeia – gerando sanções econômicas e políticas que perduram até hoje – e uma parceria cada vez mais estreita com a China. Além disso, houve um recrudescimento da corrida tecnológica e armamentista entre Rússia e países do Ocidente, sobretudo os EUA, em mísseis balísticos, assim como apoio a movimentos separatistas na Ucrânia e aproximação com regimes anti-ocidente, tal como o Irã. É óbvio notar a diferença da política externa anterior para a atual, mas como isso se deu em tão pouco tempo?

A estratégia russa

Mankoff (2009) argumenta que a mudança de política externa russa não se pauta em um novo comportamento, mas sim em alteração de força relativa e adoção de uma antiga estratégia. Se no início dos anos 90, sob Yeltsin, a Rússia passava por problemas domésticos graves, afetando sua economia e forças militares, e na política externa buscava estabilidade, sob Putin, com as questões domésticas “resolvidas”, pôde-se abarcar em uma linha assertiva. Esta estratégia, de buscar estabilidade externa e regeneração interna durante períodos de fraqueza tem muitos precedentes na história russa. Ela se denomina sosredotochenie – reconcentração – e pauta-se no princípio de que o país deve solucionar problemas internos antes de lançar-se em uma política externa mais consistente:

Por esta razão, as mudanças na abordagem russa na política externa desde o ínicio do segundo mandato de Putin parecem ter menos a ver com mudanças políticas, nas elites, ou na emergência de novas ideias do que com a posição relativa mais forte da Rússia no cenário internacional, que resulta dos maiores preços energéticos, recuperação econômica e a tragédia americana no Iraque […] (MANKOFF, 2009, p. 40, tradução nossa).

Sob a crença de que a Rússia é uma Grande Potência (Derzhavnost), apesar de relativamente enfraquecida se comparada à URSS, busca-se, como tal, manter seus interesses em diversas partes de um mundo perigoso e indiferente. A elite política russa é inclinada a almejar seu país em uma posição global análoga à dos EUA, ao invés de se integrar à menos realista União Europeia – apesar de possuir parceiros próximos como membros da união. Consequentemente, a política externa russa visa apoiar – ou criar – um sistema internacional no qual os Estados mais poderosos são os guardiões da ordem mundial, livres para satisfazer seus interesses conforme seu julgamento, respeitando suas respectivas esferas de influência e mantendo um equilíbrio de poder entre si mesmos. 

Neste sentido, a diplomacia russa foca em relações bilaterais ao invés do multilateralismo: segundo sua perspectiva, as primeiras possuem a vantagem de evitar a criação de normas internacionais intrusivas enquanto preserva a igualdade soberana dos Estados. Relações multilaterais são benéficas em organizações como o Conselho de Segurança da ONU ou o G8, que são basicamente clubes das grandes potências e não limitam a soberania russa doméstica tampouco impõem restrições às ações dos poderosos. Em relação aos EUA, por preocupação ao alcance global deste, os policy makers russos deram foco no conceito da multipolaridade como forma-chave da estabilidade internacional. Em termos simples, este conceito se refere ao tipo de concerto entre as Grandes Potências, similar ao Concerto Europeu do séc. XIX e da versão idealizada dos Quatro Policiais de F. Roosevelt. Já sobre os diferentes pólos de poder atuais:

A existência de uma ordem mundial multipolar requer, na análise russa, o fortalecimento daquelas instituições internacionais e leis que promovam a soberania e igualdade dos Estados mais poderosos. Consequentemente, o Kremlin continua a favorecer um sistema de relações internacionais em que as potências sejam as principais mantenedoras da ordem global, sendo suas relações baseadas por cálculos do interesse nacional. Assim, diplomatas russos argumentam que a estabilidade é melhor salvaguardada através de normas e instituições (como o Conselho de Segurança) que formalizam a existência de um concerto das grandes potências. De acordo com Putin: “Precisamos claramente reconhecer que a responsabilidade principal… de assegurar a estabilidade mundial é carregada pelas potências mundiais […]” (MANKOFF, 2009, p. 16, tradução nossa).

Considerações finais

A Rússia nasceu ameaçada por povos hostis e, por isso, desde seus primórdios teve de dominar e expandir-se para garantir sua segurança. Mesmo durante seu auge de poder, durante a Guerra Fria, a necessidade de impor uma política externa estratégica baseada em cálculos realistas de poder se mostrou evidente. O colapso da União Soviética fez uma outrora superpotência cair e enfrentar fraquezas estruturais durante uma década. Desde então, vimos uma Rússia sair de uma postura cooperativa e passiva para confrontacional e assertiva na política externa. Mas, afinal, para onde vai? Qual seu objetivo final? Segundo a teoria construtivista, Estados agem conforme percepções de si mesmos. É notório a percepção russa como Grande potência. Contudo, até quando irá a postura confrontacional atual? A questão permanece a mesma desde 1994, quando Kissinger refletiu: 

A Rússia pós-comunista encontra-se dentro de fronteiras às quais não refletem nenhum precedente histórico. Como a Europa, terá de dedicar muito de sua energia para redefinir sua identidade. Irá procurar um retorno a seu ritmo histórico e restaurar o império perdido? Será que irá alterar seu centro de gravidade para o leste e se tornar mais ativa na diplomacia asiática? Por quais princípios e métodos reagirá a agitações em torno de suas fronteiras, especialmente no volátil Oriente Médio? A Rússia sempre será essencial para a ordem mundial e, na inevitável desordem associada às respostas destas perguntas, uma ameaça potencial a ela. (KISSINGER, 1994, p. 25, tradução nossa) 

Referências Bibliográficas

KISSINGER, H. Diplomacy. New York: Simon and Schuster Paperbacks, 1994. 

_____________. Ordem Mundial. Rio de Janeiro: Editora Objetiva, 2014.

LOPES, P. Putin: o novo Tsar da Rússia? Revista IBEF-Rio, Rio de Janeiro, n. 87, p. 9, 2020. 

MANKOFF, J. Russian Foreign Policy: The Return of Great Power Politics. Lanhan: Rowman & Littlefield, 2009. 

OGOROV, O. Por que o símbolo nacional da Rússia é uma água de duas cabeças? 2018. Disponível em: <https://br.rbth.com/historia/79990-simbolo-nacional-russia-aguia-duas-cabecas> Acesso em: 19 ago. 2020. 

WHITE, S. Understanding Russian Politics. Cambridge University Press, 2011. 

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About the Author

Bacharel em Relações Internacionais pela PUC-Rio. Foi pesquisador-voluntário no Centro Conjunto de Operações de Paz do Brasil (CCOPAB) e estagiário de pesquisa pelo BRICS Policy Center. Realiza publicações regulares na Revista Relações Exteriores e do Instituto Brasileiro de Executivos de Finanças (IBEF-Rio).

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