Em 12 de dezembro de 2015, ao final da Conferência das Partes na Convenção-Quadro das Nações Unidas (COP-21), é concluído o Acordo de Paris sobre Mudanças do Clima. Esse acordo busca limitar o aquecimento global a 2º Celsius, com meta de 1,5º Celsius defendida pela Coalizão da Alta Ambição, com base em níveis pré-industriais. Desse modo, o Acordo de Paris representa a consecução do maior esforço mundial a fim de conter o processo de mudanças climáticas.

O Regime Internacional de Mudança do Clima

Ao longo da década de 1980, pesquisas científicas passaram a relacionar a emissão de gases de efeito estufa (GEEs), que derivam de atividades antrópicas, à alteração de padrões climáticos globais. Com base nessas pesquisas, a Assembleia Geral das Nações Unidas estabeleceu, em 1990, criou o Comitê Intergovernamental de Negociação para Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança Climática (CIN/CQNUMC), que teve papel central para a redação dessa convenção-quadro. Aberta a assinaturas em maio de 1992, durante a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), essa convenção entrou em vigor em março de 1994.

Considerada o órgão supremo da CQNUMC, a Conferência das Partes (COP) passou a reunir-se anualmente, a fim de debater propostas e estabelecer compromissos sobre a contenção do processo de aquecimento global. Durante a COP-3, que foi realizada no Japão, em 1997, foi adotado um instrumento legal que estabelecia metas de redução de GEEs: o protocolo de Kyoto. Esse compromisso vinculante, que entrou em vigor em 2005, quando 55 países, que juntos, eram responsáveis por 55% das emissões globais de GEEs, ratificaram-no, consagrou o princípio de “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”, no âmbito do regime internacional de mudança do clima, visto que a meta de redução de 5,2% das emissões de GEEs, em relação aos índices de 1990, até 2012, foi implementada apenas pelos países que integravam o Anexo I do Protocolo de Kyoto (países industrializados e União Europeia).

Paulatinamente, a sociedade internacional passou a entender as mudanças climáticas como um tema central da agenda diplomática global. As negociações para ampliar e diversificar as iniciativas para conter o aumento das emissões de GEEs, por sua vez, tornaram-se mais proeminentes e complexas. Na COP-13, que foi sediada em Bali, em 2007, foi lançado o Mapa de Bali, que concentraria negociações para a conclusão de um acordo vinculante que sucederia o Protocolo de Kyoto, até 2009. Após avanços e recuos, devido tanto a problemas derivados da crise econômica de 2008 quanto à recalcitrância dos Estados Unidos em aderir a compromissos vinculantes nessa seara, o Mapa de Bali não avançou. Mesmo assim, os representantes dos países chegaram a um consenso em relação a um instrumento que sucederia juridicamente o Protocolo de Kyoto, na COP-21, que foi realizada em Paris, em 2015.

O Acordo de Paris

Com base na manutenção do princípio de “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”, o Acordo de Paris propõe-se a ser um pacto universal e adaptável em busca de iniciativas que busquem restringir a emissão de GEEs e, por conseguinte, as mudanças climáticas. Esse acordo representa um novo paradigma de cooperação internacional no âmbito ambiental, uma vez que países desenvolvidos e em desenvolvimento colaboram, de acordo com as características de cada um, tanto para conter as mudanças climáticas quanto para mitigar os efeitos desse processo, que tem imposto perdas relevantes, principalmente, a países menos desenvolvidos.

Assim, todos os Estados-parte do Acordo de Paris devem formalizar Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs), a fim de reduzir emissões de gases de efeito estufa após 2020, com possibilidade de revisão de compromissos a cada 5 anos. Esse acordo entrou em vigor em 4 de novembro de 2016, 30 dias após 55 Estados, que eram responsáveis por, pelo menos, 55% do total das emissões globais de GEEs, terem o ratificado. Até dezembro de 2020, 189 Estados ratificaram esse documento.

Na COP-22, que foi realizada em Marrakesh, em 2016, foram adotados os critérios para o estabelecimento de NDCs. Nesse contexto, ocorreu a  primeira Convenção das Partes do Acordo de Paris (CMA-1). No ano seguinte, na COP-23/CMA-2, realizada em Bonn, foram debatidos os mecanismos de reparação de perdas e danos, de mitigação e de adaptação no setor agrícola.

Em junho de 2017, os Estados Unidos, que não aderiram ao Protocolo de Kyoto, anunciaram a intenção de retirar-se do Acordo de Paris, o que foi, formalmente, realizado em novembro de 2020. Essa iniciativa não abalou a busca global de iniciativas mais substantivas em relação à busca de metas de mitigação do aquecimento global, malgrado a condição dos Estado Unidos de maior doador do Fundo Verde do Clima, que visa financiar a transição energética e a adaptação de países em desenvolvimento às mudanças climáticas.

O papel do Brasil

Desde o final da década de 1980, a diplomacia brasileira tem participado ativamente da construção do regime internacional da mudança do clima. Além da iniciativa de sediar a  CNUMAD, em 1992, os representantes do país buscaram articular consensos internacionais em relação a compromissos vinculantes no âmbito das mudanças climáticas, com base no princípio de “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”.    

Na esteira da crise econômica de 2008, que fragilizou a agenda de mudanças climáticas, a atuação diplomática brasileira foi fundamental para que as negociações internacionais fossem mantidas. Ao lado de África do Sul, China e Índia, que resultou no agrupamento BASIC, o Brasil articulou a apresentação de ações de mitigação nacionais voluntárias, na COP-15, e a Emenda Doha ao Protocolo de Kyoto, que prorrogou a vigência desse documento até 2020, na COP-18.

O governo brasileiro ratificou o Acordo de Paris em 12 de setembro de 2016. As NDCs anunciadas pelas autoridades do Brasil incluem, entre outras, a redução das emissões de gases do efeito estufa em 37% até 2025, em relação aos níveis de 2005, que pode atingir 43%, até 2030; a diminuição em 80% do desmatamento legal e em 100% do ilegal, até 2030; o reflorestamento de 12 milhões de hectares de florestas; a elevação para 45% da participação de energias renováveis na matriz energética nacional até 2030.

Os desafios futuros

A pandemia de COVID-19 dificultou, inicialmente, a busca de iniciativas mais robustas em relação a mudanças climáticas. No entanto, na medida em que a economia internacional retome dinamismo, os países tendem a apresentar NDCs mais amplas do que aquelas oficializadas no início da vigência do Acordo de Paris. Com o apoio do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, muitos países em desenvolvimento têm construído planejamentos que buscam integrar NDCs a projetos de economia verde, com o objetivo de reduzir desigualdades socioeconômicas domésticas.

Além disso, a administração de Joe Biden, a fim de retomar a influência internacional dos Estado Unidos, aproximar-se-á de regimes multilaterais, como o de mudanças climáticas, visto que outros players globais, como China, Japão e União Europeia, têm anunciado metas para descarbonizar as atividades produtivas. Desse modo, o futuro presidente estadunidense anunciou que, além de reconduzir o país ao Acordo de Paris, proporá um plano para zerar as emissões nacionais de carbono até 2050.

O governo brasileiro anunciou a meta de descarbonizar a economia do país até 2060, assim como propusera, por exemplo, a China. Nesse contexto, uma meta mais contundente, segundo o governo, dependerá de fundos criados por países desenvolvidos, o que está previsto no artigo 6° do Acordo de Paris. No entanto, o Fundo Amazônia, que financia projetos de desenvolvimento sustentável desde 2008, está inviabilizado há mais de um ano, devido a divergências com países financiadores, como Noruega e Alemanha. Assim, um dos grandes desafios que as autoridades brasileiras devem enfrentar é viabilizar os objetivos nacionais de desenvolvimento sem prejudicar as relações diplomáticas tradicionalmente mantidas com importantes parceiros internacionais no âmbito das mudanças climáticas.

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Sobre o Autor

Doutorando em Geografia Política. Pesquisador e colunista da Revista Relações Exteriores

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