O processo de implementação de um tratado internacional no ordenamento jurídico brasileiro

Foto: José Cruz/ABr - Agência Brasil

Ao tratar das relações internacionais entre Estados soberanos, observa-se sob uma perspectiva histórica, a crescente troca de experiências, o intercâmbio de pessoal e de mercadorias e os fluxos de capitais. Esse fluxos foram de extrema importância para o desenvolvimento e avanço mundial, em particular para consolidação de um sistema de trocas mútuas. A interdependência tornou-se, por seu turno, cada vez mais intrínseca em áreas como o comércio, por exemplo, além de contribuir para um crescimento econômico, tanto em um período de acumulação primitiva de capital, quanto na formação de uma ordem liberal de mercado, acentuada no século XX e no pós Guerra Fria.

Mesmo em um sistema anárquico internacional, a interdependência e as relações entre as partes interessadas em determinado área são regidas por um conjunto de normas e procedimentos acordados para o estabelecimento de suas relações em diferentes âmbitos, como econômico ou social, de cooperação e áreas afins. Sendo posteriormente suas ações pautadas em consequência destes acordos. Delineia-se gradativamente o direito internacional, como lembra e ressalta a importância Hildebrando Accioly (2012, p.82):

Entre 1500 e 1200 a.C. os estados do Oriente Médio tinham desenvolvido não somente um sistema político de equilíbrio de poder, mas também um corpo de normas substantivas de direito internacional, que pôde ser reconstituído a partir dos tratados celebrados entre egípcios e hititas, conservados em arquivos de estado de ambos.  

Cabe ressaltar a importância que os tratados de Munster e Osnabruck, ocorridos em 24 de outubro de 1648, na Vestfália tiveram para o desenvolvimento das relações jurídicas de igualdade entre estados, além de uma grande mudança em matéria de política internacional. Simplesmente conhecido como tratado de Vestfália, foi o tratado que terminou com a guerra dos trinta anos, que ocorreram de 1618 à 1648 e deu os primeiros passos para o surgimento do atual direito internacional. Segundo Murillo Sapia Gutter, tal tratado demarcou a soberania entre os Estados, a obrigação de não intervenção nos assuntos internos, além da dita igualdade jurídica. Desta forma, os tratados internacionais, apoiados no direito internacional, surgem para regular e dar a base sobre a qual a relação estabelecida sustenta-se.

Com o passar do tempo, convenções foram realizadas com o intuito de manter essa ordem em matéria de acordos entre Estados soberanos/organismos internacionais, sendo a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 um marco nesse aspecto.

Segunda a citada convenção, no seu art. 2º e alínea “a”, o tratado internacional:

“significa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica”.

Logo após assinado tal acordo, há de se realizar especificado trâmite burocrático interno para que o tratado e a relação ali firmadas possam não apenas ser válidas, mas também incorporadas na esfera doméstica, haja então aprovação da medida estabelecida. Ocorre um processo interno que exige aprovação do texto assinado, para a adesão deste tratado no ordenamento jurídico doméstico. Vale ressaltar que, no ambiente brasileiro, há ocasiões em que o tratado internacional pode ganhar força de uma emenda constitucional, uma vez que amplia os direitos e garantias expressos na constituição, de acordo com o art. 5º e § 3º

“Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais” (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988).

Sendo expresso também no art. 49, inciso I:

“É da competência exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional (…)”

Nota-se a relação entre os Poderes Executivo e Legislativo para a conclusão da matéria em questão, ficando implícito o trabalho conjunto de articulação para que o Estado de fato possa aderir às normas manifestadas pelo ato.

Preparação para a Implementação

O papel do Ministério das Relações exteriores

Terminada a fase de negociação do tratado internacional de caráter bilateral ou não, pode em um momento considerado oportuno, submeter ao Congresso Nacional para autorização da ratificação e posterior promulgação, uma vez que sob o Direito interno, o Congresso Nacional emana seu poder por tratar-se dos representantes eleitos da Nação.

A rigor, a Divisão de Atos Internacionais (DAI), órgão do Ministério das Relações Exteriores (MRE), é responsável pelo processo de revisão formal anterior à celebração e o procedimento necessário à tramitação desses atos, com vistas à sua incorporação ao ordenamento jurídico brasileiro (MRE, 2019). Além disso, coordena-se com a Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares do Ministério das Relações Exteriores no acompanhamento da tramitação dos atos internacionais submetidos à aprovação do Poder Legislativo.

O envio do tratado para o referendum no Congresso Nacional cabe ao Ministério das Relações Exteriores por meio de um texto. Neste texto ocorre uma exposição de motivos que demonstrem de maneira efetiva as razões que levaram o Governo Federal a assinar determinado tratado, além de analisar o mesmo. Como objeto de exemplo, temos a exposição de motivos n° 457/MRE de 17 de outubro de 1994, que tratava a respeito da cooperação firmada entre o governo da República do Paraguai e a República Federativa do Brasil para o combate ao tráfico ilícito de madeira, assinado em 1° de setembro de 1994. De acordo com João Hermes Pereira Araújo, tais motivos realizam-se nas comissões ratione materiae, ou os negociadores, ou seja, em razão da matéria, levando em conta a natureza do tratado levado a apreciação. O Itamaraty, concomitantemente, prepara o texto da mensagem presidencial que submete o Tratado ao Congresso, bem como um aviso ao Secretário da Câmara dos Deputados, encaminhando todo o expediente (Pereira de Araújo, João Hermes.1958).

O Trâmite no Congresso Nacional

O Congresso Nacional é o titular do Poder Legislativo Federal, e o exerce por meio da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, cabendo-lhe legislar sobre as matérias de competência da União bem como fiscalizar as entidades da administração direta e indireta, com o auxílio do Tribunal de Contas da União (Congresso Nacional, 2019). A legislação que atribui as competências de exclusividade do Congresso dão o poder controlador e fiscalizador em relação aos atos do Poder Executivo, entre eles, questões envolvendo negociações internacionais, em que o Estado brasileiro atua de maneira coletiva ou não, estando portanto, todo o processo decisório da matéria acordada no tratado, sujeito ao parlamento, composto pelas duas casas, tanto a Câmara dos Deputados, com 513 deputados e o Senado Federal com 81 senadores. As discussões e votações são realizadas em separado em cada uma delas.

Em primeiro plano de acontecimentos no Congresso Nacional, ocorre o recebimento da mensagem presidencial preparada pelo Itamaraty que submeterá o tratado para apreciação parlamentar, acompanhando está a exposição dos motivos feitos pelo MRE, relatando objetivamente os propósitos substanciais para a eficácia do tratado no âmbito doméstico, assim entendido, as causas encontradas no internacional, que geram motivações reais para a assinatura e implementação do acordo.

A partir da Resolução n° 17 de 1989, que aprovou o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), tomo por base o no art. 17 é inciso II, alínea “a”, em que trata-se a respeito das atribuições do presidente da Câmara dos Deputados, ou das que decorram da natureza de suas funções, em que uma destas competências relativa às proposições, proceder à distribuição de matéria às Comissões Permanentes ou Especiais” (RICD, 1989).

Quanto ao regimento de tramitação, sob a égide do Art. 151 do RICD (1989) que dispõe a respeito da natureza da tramitação dos projetos, encontramos no inciso I, alínea “j” que proposições serão tratadas com urgência se forem: “oriundas de mensagens do Poder Executivo que versem sobre acordos, tratados, convenções, pactos, convênios, protocolos e demais instrumentos de política internacional, a partir de sua aprovação pelo órgão técnico específico, através de projeto de decreto legislativo, ou que sejam por outra forma apreciadas conclusivamente”.

O texto exposto afirma uma inclinação regimental de urgência na Ordem do Dia, para a discussão de tratados e atos em geral feitos na esfera internacional, realizados pelo Poder Executivo, mediante o poder concedido constitucionalmente pelo Art. 84 da CF (1988). Tratados, acordos, ou convênios internacionais que a República Federativa do Brasil assinou, apenas serão tratados com o regime de urgência na Câmara dos Deputados, mediante anterior aprovação específica que qualifiquem a matéria discutida.

Após definido o regime, o documento é analisado em comissão, em um número de sessões que ocorrem dependendo regime adotado. Como trata-se de um regime de prioridade, e como estabelecido no art. 52, no inciso I da RICD, o prazo adotado é de 5 sessões para analisar as proposições e sobre as mesmas decidir.

Em plenário, em obediência ao princípio da publicidade da administração direta Federal, é dado a leitura da matéria, onde posteriormente é realizado um processo que se denomina “mensagem” que é destinada à Comissão de Relações Exteriores. De acordo com o art. 32, inciso XV, alínea “c” do RIDC, cabe a comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional: c) tratados, atos, acordos e convênios internacionais e demais instrumentos de política externa. É esta comissão que demostra os resultados das discussões por meio de um parecer, apresentando um projeto de decreto legislativo que ainda é submetido ao crivo da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania.

Para que o Tratado passe ao Senado Federal, é preciso passar novamente por votação e ser aprovada a matéria novamente. Nos termos do art. 65 da Constituição: “Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar” (CF,1988). De acordo com art. 103, inciso I do regulamento Interno do Senado Federal e com o inciso IV do mesmo art. Dispõe que: “À Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional compete emitir parecer sobre:

I – proposições referentes aos atos e relações internacionais (Const., art. 49, I) e ao Ministério das Relações Exteriores;
VI – assuntos referentes à Organização das Nações Unidas e entidades internacionais de qualquer natureza”;
(Regulamento Interno do Senado Federal,1970)

Separadamente, ou seja, em cada uma das Casa do Congresso, a matéria do tratado é discutido, começando na Câmara dos Deputados, como demonstrado. O Congresso Nacional, explicita-se o que resolveu a respeito dos Tratados, atos ou acordos internacionais por meio de um decreto legislativo, como está no art. 59, inciso VI da CF. De acordo com Mazzouli, são aqueles atos de competência exclusiva do Poder Legislativo, ou seja, aqueles atos não sujeitos à sanção presidencial. O decreto legislativo, assim, é espécie normativa aprovada pelo Legislativo sobre matéria de sua exclusiva competência (CF, art. 49) como os tratados internacionais (Mazzuoli, Valério de Oliveira. 2011). Por uma aprovação de maioria simples como estabelece o art.47 da CF. Somente considerar-se-á aprovada pelo Congresso com a aprovação de uma e outra de suas Casas, de forma que uma “eventual desaprovação no âmbito da Câmara dos Deputados põe termo ao processo, não havendo por que levar a questão ao Senado em tais circunstâncias” (Pereira de Araújo, João Hermes, 1958). Passa posteriormente para a promulgação do presidente do Congresso Nacional, ou seja, o presidente do Senado Federal que determina sua publicação no Diário Oficial da União ou no Diário do Congresso Nacional. Vale ressaltar que o decreto legislativo emitido pelo Congresso, não transformo o acordo assinado em norma doméstica ou internacional. O decreto autoriza (não obriga) a ratificação do acordo/tratado pelo chefe do Executivo em momento posterior, como ressalta Rezek, “O decreto legislativo exprime unicamente a aprovação. Não se promulga esse diploma quando o Congresso rejeita o tratado, caso em que cabe apenas a comunicação, mediante mensagem, ao Presidente da República” (Rezek).

Tratado Internacional de Direito Humanos no ordenamento jurídico doméstico

Na esfera do direito interno brasileiro, a Constituição Federal é o regulamento jurídico supremo em comparação com as demais medidas legais, portanto, medidas infraconstitucionais. Deste modo, remetendo a pirâmide de Kelsen, a Constituição Federal de 1988 situa-se no topo, sendo as demais leis, como o código civil ou penal, além de tratados com força de lei ordinária estarem hierarquicamente abaixo (dentre os níveis da mesma).

Entretanto, interessante notar o fato de que o direito internacional no instrumento de um tratado, tem a capacidade no plano interno – além de no plano internacional – de alterar as relações jurídicas existentes no relacionamento entre os Estados e indivíduos. Vide o caso em específico em que tratados internacionais ganham força de emenda constitucional, estando, portanto, com a mesma força jurídica da Constituição.

O art. 5 da CF (1988) que aborda os direitos e garantias fundamentais, sendo cláusulas pétreas da Constituição de acordo com o art. 60, parágrafo 4° e inciso IV. Subentende-se por esse caráter, que tal artigo exprime a não ocorrência de alterações no texto constitucional nem por proposta de emenda à constituição (PEC).

De acordo com o parágrafo 2° e 3° do art. 5 da Constituição (1988), temos:

§ 2º – Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.
§ 3º – Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais. (Parágrafo acrescentado pela Emenda Constitucional nº 45, de 08/12/2004)
(Constituição Federal, 1988)

No que tange ao rol de garantias individuais expressos no art. 5 (CF), nota-se o caráter exemplificativo, uma vez que não é taxado todas as garantias emanadas da constituição ao indivíduo. Disto decorre o fato de que tratados internacionais podem ampliar o leque de garantias individuais devido ao dispositivo constitucional constando no parágrafo 2° (art. 5°), mudando não apenas as normas jurídicas internas brasileiras, mas tal dispositivo também altera as relações individuais frente ao Estado brasileiro. Sobre isso, ressalta Mourão:

Ao prescrever que “os direitos e garantias expressos na Constituição não excluem outros direitos decorrentes dos tratados internacionais”, a contrário sensu, a Constituição Federal de 1988 inclui, no rol dos direitos constitucionalmente protegidos, os direitos elencados nos tratados internacionais em que o Brasil seja parte. Com tal incorporação, atribui-se aos direitos internacionais natureza jurídica de norma constitucional. Ainda que estes direitos não sejam enunciados sob a forma de normas constitucionais, mas sob a forma de tratados internacionais, a Carta Magna lhes confere o valor jurídico de norma materialmente constitucional, já que integram o complexo de direitos fundamentais previsto pelo Texto Constitucional. (1999, p. 39).

Tratando-se de direitos humanos, e um tratado internacional em que a República Federativa do Brasil seja parte, a Carta Magna estabelece no seu art. 4, inciso II, que as relações internacionais do Brasil são pautadas na prevalência dos direitos humanos. Há de se fazer valer hierarquicamente, a observância da natureza do tratado, ganhando hierarquia supralegal e igualando ao nível da própria constituição Federal. A aprovação de tais tratados, devido à prevalência constitucional concedida para tais temas, requerem um trâmite maior necessário para a aprovação no plano interno, ocorrendo por maioria qualificada para tal, além de 2 turnos de votações em cada casa do Congresso Nacional. Faz-se observar ainda, que por estar no bojo dos direitos e garantias individuais, tais tratados contém aplicação imediata no ordenamento interno, com base no parágrafo 1°, art. 5° Da Constituição Federal (1988). Sobre o tema, Mazzuoli pontua:

“…Se as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata, os tratados internacionais de proteção dos direitos humanos, uma vez ratificados, por também conterem normas que dispõe sobre direitos e garantias fundamentais, terão, dentro do contexto constitucional brasileiro, idêntica aplicação imediata. (Mazzuoli, 2006)

A emenda constitucional n° 45/2004 que trouxe a Constituição o parágrafo 3° do art. 5°, conhecida como reforma do judiciário veio como um mecanismo facilitador para a questão sobre os direitos humanos.

“Assim os tratados não relacionados ao Direito Humano prevalece à aprovação tradicional menos rigorosa, mas se os “tratados comuns” (não são relacionados aos Direitos Humanos) forem aprovados desta forma mais severa, não serão equiparados a Emendas Constitucionais, visto que, o artigo 5º §3º da Constituição Federal é taxativo ao se referis aos Tratados Internacionais sobre Direitos Humanos.” (ALVES, Marcos Souza, et. 2012)

Tomando novamente com o base a Constituição Federal de 1988, mais especificamente o art. 4 e inciso II, nota-se claramente que os constituintes em se tratando da presença brasileira em questões de matéria de natureza dos direitos humanos e relações internacionais expõem de modo implícito o caráter diplomático em torno da prevalência de princípios que ante de tudo levem os direitos humanos em pauta. Neste sentido, a emenda constitucional 45/2004, traz ao direito interno brasileiro uma concretização de garantias fundamentais da pessoa humana incorporados em um tratado internacional.

Considerações Finais

Em suma, ao longo de toda a iniciação do processo legislativo de aprovação de um tratado internacional no Congresso Nacional, conclui-se a ocorrência de um trâmite exaustivo no que concerne à aprovação da matéria. A priori, antes mesmo do processo de votação, ocorre a longa fase de negociações para a conclusão do texto final do tratado. Antes mesmo de entregá-lo ao parlamento, o Ministério das Relações Exteriores toma parte por meio da Divisão de Atos Internacionais de realizar a revisão do texto, encaminhar mensagem presidencial ao Congresso e, a partir daí, longo processo inicia-se encontrando barreiras procedimentais em relação ao regime do tratado, das comissões, das sessões, das prorrogações e, ao final de todo o processo, mesmo que o tratado seja assinado, cabe ao presidente da República Federativa do Brasil, ratificá-lo, torna-se inclusive comum, tratados internacionais que o Brasil aprovou em parlamento, não serem posteriormente ratificados, dado um parecer pelo chefe do Executivo, perdendo muitas vezes a validade, ou tornando-se inconveniente devido ao momento histórico diferenciado.

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