O sistema internacional é, por natureza, propício a radicais mudanças em seus paradigmas com o passar das décadas. Ao passo em que foram estabelecidos os modelos e critérios de definição dos níveis de desenvolvimento e poder econômico entre os Estados soberanos – o que dá origem aos conceitos de ‘países desenvolvidos’ ou ‘em vias de desenvolvimento’ ou, como será largamente tratado aqui, ‘Norte’ e ‘Sul’ globais – as transformações dentro do sistema, a exemplo do processo da descolonização e crescimento dos países emergentes, fazem com que surjam novos modelos de interação e cooperação no modelo estabelecido.
No âmbito do desenvolvimento, uma destas principais mudanças foi a emergência da cooperação entre países do Sul global. Neste sentido, o estabelecimento de uma data por parte da Organização das Nações Unidas (ONU), no aniversário do Plano de Ação de Buenos Aires para Promover e Implementar a Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento (BAPA, de 1978), ilustra o reconhecimento da importância que a questão terá no futuro. O objetivo deste texto, portanto, será explorar a história e os conceitos teóricos-chave da data, para fins de estabelecer o que isto significa para as RI como um todo.
Norte e Sul no Desenvolvimento
Em termos econômicos, ‘Norte’ e ‘Sul’ são utilizados para denotar os níveis de desenvolvimento entre os países: Estados Unidos e União Europeia, para citar alguns, pertencem ao Norte enquanto Brasil, Rússia, China, Índia e África do Sul (conhecidos como os BRICS) pertencem ao Sul. Esta distinção é importante por que, durante a formação do atual paradigma internacional de cooperação para o desenvolvimento, este era definido pela concessão de ajudas por parte dos países doadores – ou seja, os desenvolvidos – ao restante dos países recipientes (MCEWAN e MAWDSLEY, 2012).
Ocorre que este paradigma foi criado e estabelecido pelos países do Norte, em particular os membros originais da Organização Internacional para Cooperação e Desenvolvimento (OCDE), e, por isso, é cada vez menos proveitoso para os países do Sul. De fato, o próprio termo ‘desenvolvimento’ está envolto em críticas, devido ao seu poder alienante na definição do que é e não é desenvolvido, além de sua utilização direcionada à manutenção da dependência aos países ricos (LEGOUTÉ, 2001; SOEDERBERG, 2005). As novas opções que surgem – ajuda trilateral e cooperação Sul-Sul – servem como uma forma de desafiar o sistema e trazer novas vozes para a tomada de decisão.
Como já visto, o processo de descolonização que ocorre no pós-Segunda Guerra abre espaço para uma maior pluralidade de atores no sistema internacional e, em particular, para a discussão sobre como os territórios colonizados estavam sendo palco de disputa entre potências, o que prejudicava o seu desenvolvimento (PINO, 2014). É a partir disto, explica Pino (2014), que os países africanos e asiáticos começam a compartilhar uma consciência voltada para cooperação entre si, pois somente com ajuda mútua poderiam se impor diante das grandes potências: uma vez que tivessem seus interesses levados em conta internacionalmente, consequentemente, alcançariam o desenvolvimento interno. Eventualmente, como será visto, esta discussão passa a ocorrer no âmbito da ONU.
Antecedentes históricos
As iniciativas globais que foram tomadas após esta consciência desenvolvida no Sul global só foram possíveis graças às iniciativas regionais e mais pontuais que ocorreram no sudeste asiático, em torno de 1950. Um exemplo é a iniciativa chinesa e indiana para resolver o conflito do Tibete, que afirma os cinco princípios da coexistência pacífica que vão servir de precedente para os dez princípios de cooperação Sul-Sul. Estes são, por sua vez, definidos na Conferência de Bandung em 1955, que reuniu líderes de 29 países africanos e asiáticos e 30 movimentos de libertação nacional para discutir, entre outras coisas:
“1) Respeito aos direitos humanos fundamentais e aos propósitos e princípios da Carta das Nações Unidas;
2) Respeito à soberania e à integridade territorial de todas as nações;
3) Reconhecimento da igualdade entre todas as raças e entre todas as nações, grandes e pequenas;
4) Não intervenção ou não interferência em assuntos internos de outros países.;
5) Respeito aos direitos de cada nação à sua própria defesa, seja individual ou coletiva, em conformidade com a Carta das Nações Unidas;
6) Abstenção do uso de pactos de defesa coletiva para beneficiar interesses específicos de quaisquer grandes potências e abstenção do exercício de pressões sobre os demais países;
7) Rechaço a ameaças e agressões, ou ao uso da força contra a integridade territorial ou a independência política de qualquer país;
8) Emprego de soluções pacíficas em todos os conflitos internacionais, em conformidade com a Carta das Nações Unidas;
9) Promoção dos interesses mútuos e da cooperação;
10) Respeito à justiça e às obrigações internacionais.” (PINO, 2014, p.61).
O próximo marco histórico foi a Conferência de Belgrado em 1961, na qual foi criado o Movimento dos países não-alinhados, que passa a incluir países latino-americanos que aceitaram, posteriormente, os dez princípios de Bandung. Devido ao fato de que estes países se tornaram maioria nas discussões sobre o tema, a adesão à cooperação Sul-Sul acabou se tornando um grande foco da ONU. Medidas e encontros mais voltados à cooperação econômica e técnica ocorrem, exemplo, na institucionalização da Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento (UNCTAD), que desempenhou um papel importante na formulação de políticas comerciais pensando a Cooperação Sul-Sul e originou o G-77 (PDD, 2010; PINO, 2014).
Outro exemplo importante de mecanismo criado foi a cooperação técnica foi a Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento (CTPD), criada em 1972 e discutida, em 12 de setembro de 1978, na Conferência da ONU sobre Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento de Buenos Aires. Foi durante esta conferência foi adotado o BAPA. A primeira data definida pela Assembleia Geral como Dia das Nações Unidas para a Cooperação Sul-Sul foi o 19 de dezembro, em 2003. No entanto, o Plano de Ação se tornou tão emblemático para a cooperação Sul-Sul esta data foi mudada para comemorar seu aniversário em 2011, através da resolução 58/220 (PINO, 2014).
Por um lado, é verdade que as décadas de 1980 e 1990 não são capazes de seguir o que era esperado deste modelo, devido a um número de crises financeiras internas e problemas estruturais. Por outro, o devido diagnóstico destas questões – a necessidade de protagonismo do Sul, de reconhecimento por parte do Norte e de promoção por parte da ONU – levou à retomada do interesse e da eficácia. O G77 marca sua primeira Cúpula em Havana, no ano 2000, e com base nesta estabelece o Quadro de Marrakesh. Durante a Conferência de Doha de 2005, foi estabelecido que o papel deste modelo de cooperação era essencial para ultrapassar os desafios enfrentados pelo Sul (PDD, 2010).
Com a definição dos BRIC (e a inclusão da África do Sul em 2011), as relações entre potências emergentes também passam a ser mais estudadas de um ponto de vista acadêmico e político, embora haja uma maior tendência de manter a discussão em economia. A décima Exposição para o Desenvolvimento Sul-Sul ocorre em 2018, e é inaugurada pelas palavras de António Gutierrez: “formas inovadoras de troca de conhecimento, transferência tecnológica, respostas de emergência e recuperação da subsistência liderada pelo Sul está transformando vidas”. O que isto significa para o desenvolvimento no âmbito das relações internacionais será explorado a seguir.
Cooperação Sul-Sul no cenário internacional
A instauração da CTPD e demais mecanismos de cooperação Sul-Sul ocorre, em grande parte, como uma reação ao paradigma tradicional de ajuda ao desenvolvimento, e em particular seu lado assistencialista representado pela Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD) da OCDE. No entanto, s últimas décadas foram marcadas, sobretudo, por um declínio no assistencialismo e um profundo e desproporcional impacto das crises – financeira, climática, e migratória – nos países do Sul (BELEBONI, 2019). Além disso, as condicionalidades – dentre as quais a exigência de instaurar uma democracia – que definem a ajuda Norte-Sul faz com que esta seja desafiada por grandes investidores como China, que não utiliza estes fatores como requisito. De fato, o foco e investimento, e não ajuda, como representado pela política externa chinesa pode apontar para uma nova quebra de paradigma: a mudança de linguagem traz, para melhor ou para pior, uma nova opção aos países receptores de ajuda, sobretudo na África (BODOMO, 2019).
Desta forma, o domínio que a OCDE tinha anteriormente sobre o sistema passa a ser rejeitado e este, por sua vez, se torna cada vez mais descentralizado. É precisamente neste ponto que está a importância do envolvimento da ONU, visto que ela se torna um dos principais atores no remodelamento da cooperação internacional (ESTEVES E ASSUNÇÃO, 2014). Junto com organizações atuantes no modelo trilateral de cooperação, como o Banco Mundial, a ONU é capaz e incluir as ações Sul-Sul nos modelos centrais de financiamento e capacitação em uma relação cada vez mais horizontal (BELEBONI, 2019).
Ainda assim, estas mudanças não estão isentas de críticas: os níveis de desconfiança do Norte sobre a cooperação Sul-Sul permanecem altos; países emergentes têm dificuldade em equilibrar seu papel como arquitetos e, ao mesmo tempo, recipientes dos mecanismos de cooperação; e há um foco demasiado alto no fluxo financeiro, em detrimento da eficácia técnica.
O Brasil, para além dos BRICS, também participa da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), através de relações de cooperação técnica com a América Latina, Caribe e África e atuações pontuais na Ásia central, Oriente Médio e Oceania, e do Programa de Cooperação Sul-Sul OIT Brasil, que se concentra principalmente na América Latina, África e Ásia. Como parte de sua política externa, o país desempenhou um papel de liderança ao compartilhar algumas práticas adotadas no ambiente interno com outros países (CHEDIEK, 2017). No entanto, há falta um relacionamento interno mais sólido com a cooperação Sul-Sul para que esforços pontuais se tornem mais consistentes, desde o entendimento e apoio popular à existência de uma política nacional unificada.
Atualmente, a cooperação Sul-Sul enfrenta um novo desafio no contexto da pandemia de COVID-19, visto que esta afetou esforços já existentes e aprofundou os problemas estruturais nos países do Sul global. Neste contexto, ainda, a discussão sobre as consequências econômicas traz à tona as questões relacionadas à histórica falta de comprometimento por parte dos países doadores e surgem críticas ao envolvimento dos países desenvolvidos na promoção das relações Sul-Sul – o que envolve, inevitavelmente, organizações internacionais como a ONU. Por outro lado, o crescimento da cooperação em saúde, uma das maiores motivadoras do modelo (PPD, 2010), e o reforço da solidariedade foram positivos, especialmente no contexto da consciência da sociedade civil em relação a cooperação.
Conclusão
O reconhecimento de um dia internacional para a cooperação Sul-Sul no âmbito da ONU é essencial para que a cada ano os esforços sejam repensados e o sistema se torne cada vez mais sólido. Ainda assim, uma reformulação no paradigma, para que este passe a refletir realmente os interesses dos países em desenvolvimento, exige níveis muito maiores de coordenação financeira, técnica e política. Isto não se trata de uma impossibilidade; o sistema internacional, afinal, está em constante mudança. No entanto para que esta favoreça verdadeiramente os países do Sul, deve ocorrer através de um concerto pensado por eles e para eles. O papel da ONU, neste sentido deve focar-se também na facilitação da coordenação, com fins de finalmente abrir caminho para um sistema de cooperação internacional justo e eficiente.
Referências
BELEBONI, René. The rise of the global south: Can South–South cooperation reshape development? Kennedy School Review, n. 19, p. 108-110, 2019.
BODOMO, Adams. Africa-China-Europe relations: Conditions and conditionalities. Journal of International Studies. 12. 115-129. 10.14254/2071-8330.2019/12-4/8, 2019.
CHEDIEK, Jorge. O papel do Brasil na Cooperação Sul-Sul: um estudo analítico e histórico. Almino, J. y Lima, S.(orgs.), v. 30, p. 41-71, 2017.
ESTEVES, Paulo e ASSUNÇÃO, Manaíra. South–South cooperation and the international development battlefield: between the OECD and the UN, Third World Quarterly, v. 35, n. 10, p. 1775-1790, 2014.
LEGOUTÉ, Jean Ronald. Définir le Développement: historique et dimensions d’un concept plurivoque. Économie Politique Internationale: Cahier de recherche. 1(1). Montréal: Universidade do Québec, 2001.
MCEWAN, Cheryl; MAWDSLEY, Emma. Trilateral Development Cooperation: Power and Politics in Emerging Aid Relations. Development and Change, 43(6): 1185-1209, 2012.
PDD – Partners in Population and Development. South-South Cooperation: A Pathway for Development. 2010.
PINO, Bruno Ayllón. Evolução histórica da cooperação sul-sul (css). Repensando Cooperação Internacional, p. 57, 2014. SOEDERBERG, Susanne. Recasting Neoliberal Dominance in the Global South? A Critique of the Monterrey Consensus. Alternatives: Global, Local, Political, 30(3): 325-364, 2005.
