Do papel ao território: China e a disputa pelo poder na América Latina

A influência da China na América Latina cresceu de forma consistente, estruturada e cumulativa ao longo das últimas duas décadas. Longe de movimentos improvisados ou oportunistas, a presença chinesa resulta de uma estratégia de longo prazo que combina financiamento, infraestrutura, comércio, tecnologia e normas, articuladas por meio de documentos oficiais e diretrizes claras de política externa. Trata-se de uma inserção silenciosa, porém profunda, que reorganiza cadeias produtivas, padrões técnicos e rotas logísticas, moldando o ambiente no qual os países da região tomam decisões econômicas e políticas.

Essa expansão não passou despercebida. A resposta dos Estados Unidos, especialmente sob o segundo governo de Donald Trump, tem sido marcada por uma retomada explícita da agenda hemisférica. Washington voltou a tratar o continente americano como espaço prioritário de influência, recorrendo a operações no Caribe sob a justificativa do combate ao narcotráfico, a pressões políticas sobre governos e processos eleitorais, à captura de Nicolás Maduro e à revalorização aberta da Doutrina Monroe como referência estratégica. Trata-se de uma política de poder visível, reativa e coercitiva, orientada à contenção de atores extra-hemisféricos.

A disputa, no entanto, não se dá apenas no plano da força ou da retórica. Para compreender a lógica chinesa, é necessário olhar para os documentos que organizam sua política externa. O Terceiro Policy Paper da China para a América Latina e o Caribe (2025) oferece uma chave analítica fundamental ao sistematizar, de forma explícita, os objetivos, instrumentos e prioridades de Pequim na região. O texto revela uma estratégia integrada, que articula alinhamento político, desenvolvimento econômico, normas internacionais, segurança e intercâmbio social em um único arcabouço de poder estrutural.

É a partir desse documento que a presença chinesa deixa de parecer difusa e passa a ser compreendida como projeto. Mais do que diretrizes abstratas, o Policy Paper se traduz em obras, investimentos e infraestrutura concreta espalhados pelo território latino-americano. Linhas de transmissão no Brasil, portos no Peru, represas e parques solares na Argentina não são iniciativas isoladas, mas expressões materiais de uma estratégia que conecta o papel ao território.

A América Latina, longe de ser palco secundário, tornou-se um dos espaços centrais dessa disputa entre modelos de poder. Entre a coerção explícita e a inserção silenciosa, os países da região enfrentam o desafio de definir suas estratégias em um mundo no qual a neutralidade passiva deixou de ser opção viável.

Terceiro Policy Paper da China para a América Latina e o Caribe

A publicação do Terceiro Policy Paper da China para a América Latina e o Caribe, em dezembro de 2025, marca um novo estágio da inserção chinesa no hemisfério ocidental. Diferentemente dos documentos de 2008 e 2016, o texto atual revela uma estratégia mais abrangente, institucionalizada e politicamente assertiva, integrando desenvolvimento econômico, segurança, normas internacionais e alinhamento diplomático em um único arcabouço estratégico.

O documento não deve ser lido como mera diretriz de cooperação, mas como parte de um projeto de poder estrutural, no qual a China busca moldar os incentivos, as regras e as dependências que organizam o desenvolvimento regional.

Uma estratégia global aplicada à América Latina

O Policy Paper de 2025 está ancorado no conceito de Comunidade China–América Latina com Futuro Compartilhado, núcleo do pensamento de Xi Jinping. Embora apresentado como cooperação mutuamente benéfica, o conceito opera como instrumento normativo de uma ordem internacional alternativa, menos liberal, mais soberanista e funcional aos interesses estratégicos chineses, incluindo a marginalização da influência dos Estados Unidos e a defesa ativa do princípio de Uma Só China.

A América Latina não é vista apenas como mercado ou fornecedora de commodities, mas como espaço político relevante para:

• legitimar posições chinesas em fóruns multilaterais,
• apoiar reformas institucionais alinhadas ao Sul Global,
• ampliar a aceitação internacional das iniciativas globais chinesas.

O Terceiro Policy Paper organiza a relação bilateral em cinco programas interligados, concebidos como pilares de uma arquitetura integrada de influência. Esses programas não correspondem a áreas isoladas de cooperação, mas a um arranjo estratégico coerente, que articula política, economia, segurança, normas e sociedade com horizonte de longo prazo.

O documento explicita uma lógica de poder estrutural: em vez de impor decisões pontuais, a China busca moldar os contextos institucionais e materiais nos quais os países latino-americanos passam a operar.

1. Programa de Solidariedade

Posicionado de forma deliberada como eixo inicial, o Programa de Solidariedade estabelece o alinhamento político mínimo como condição para o aprofundamento da cooperação. O programa prevê apoio mútuo em fóruns internacionais, reconhecimento dos chamados interesses centrais da China e, sobretudo, a incorporação ativa do princípio de Uma Só China como critério operacional da relação.

Em comparação com os policy papers de 2008 e 2016, há um endurecimento da exigência política: a neutralidade diplomática deixa de ser suficiente, sendo substituída pela expectativa de apoio explícito em posições sensíveis para Pequim. Isso indica que a América Latina passa a ser tratada como ativo político, e não apenas como parceiro econômico.

2. Programa de Desenvolvimento

O Programa de Desenvolvimento é o núcleo material da estratégia chinesa e o segmento mais detalhado do documento. Ele abrange comércio, financiamento, infraestrutura, energia, agricultura, segurança alimentar, manufatura e ciência e tecnologia.

Destaca-se a Belt and Road Initiative, o papel dos bancos estatais chineses e a execução de projetos por grandes empresas chinesas, frequentemente em modelos integrados de financiamento, construção e operação. Observa-se ainda a ampliação de infraestruturas de uso dual e o foco em setores tecnológicos sensíveis, como inteligência artificial, semicondutores, novos materiais e biomedicina.

Mais do que promover crescimento, esse programa organiza cadeias produtivas, padrões técnicos e dependências operacionais, ampliando a capacidade chinesa de influência estrutural no longo prazo.

3. Programa de Civilização

O Programa de Civilização opera no plano normativo e simbólico da política externa chinesa. Ele promove intercâmbio cultural, cooperação acadêmica e parcerias midiáticas com o objetivo de difundir a visão chinesa de civilização.

O programa busca relativizar valores liberais universalistas, como democracia e direitos humanos, substituindo-os por uma narrativa centrada em soberania, não-interferência e pluralismo de modelos políticos. Essa dimensão é central para a estratégia chinesa, pois sustenta a contestação da hegemonia normativa ocidental e amplia a legitimidade internacional de uma ordem menos liberal.

4. Programa de Paz

O Programa de Paz constitui a principal inovação do Policy Paper de 2025. Ele amplia de forma significativa a agenda de segurança, incorporando cooperação militar e policial, cibersegurança, controle de exportações sensíveis, não proliferação, combate à corrupção e mecanismos de repatriação de fugitivos.

Enquadrado pela Global Security Initiative, o programa projeta a China como ator legítimo em temas de segurança regional, sem recorrer a alianças militares formais. Trata-se de uma expansão cuidadosamente calibrada, que evita confrontação direta com os Estados Unidos, mas amplia de maneira consistente a presença chinesa em áreas sensíveis da governança estatal latino-americana.

5. Programa de Conectividade entre Povos

O Programa de Conectividade entre Povos atua no nível mais difuso e duradouro da influência chinesa. Ele incentiva intercâmbios educacionais, cooperação entre governos locais, turismo, mídia, redes empresariais e contatos diretos entre sociedades.

Seu objetivo é naturalizar a presença chinesa no cotidiano das elites políticas, econômicas e acadêmicas da região, reduzindo resistências políticas e tornando a inserção chinesa menos vulnerável a mudanças conjunturais de governo. Ao operar no plano social e subnacional, esse programa reforça a dimensão estrutural e de longo prazo da estratégia chinesa.

Da estratégia à materialidade: as principais iniciativas chinesas na América do Sul

A inserção chinesa na América do Sul materializa-se de forma mais clara na infraestrutura estratégica, onde financiamento, tecnologia e capacidade de execução operam como vetores de poder estrutural. A China mobiliza um conjunto relativamente concentrado de instituições financeiras, empresas estatais e arranjos contratuais padronizados para consolidar sua presença em setores críticos do desenvolvimento regional. 

Desde o início dos anos 2000, essa estratégia articula duas diretrizes centrais da política externa chinesa: a estratégia Going Out, lançada no governo Jiang Zemin, e a Iniciativa do Cinturão e Rota (BRI), formalizada por Xi Jinping em 2013. Juntas, elas permitiram à China transformar sua capacidade financeira e tecnológica em influência geoeconômica concreta, especialmente por meio de grandes projetos de infraestrutura.

1. Bancos de política e financiamento estruturante

O financiamento das iniciativas chinesas na região é altamente concentrado em dois atores: o China Development Bank (CDB) e o Export–Import Bank of China (CHEXIM). Esses bancos operam não apenas com critérios de rentabilidade, mas também alinhados aos objetivos estratégicos da política externa de Pequim, desempenhando papel equivalente e, em alguns casos, superior ao de bancos multilaterais tradicionais.

Essas instituições financiam projetos de infraestrutura energética, logística e de transportes por meio de empréstimos soberanos, linhas concessionais e contratos atrelados à execução por empresas chinesas, reforçando um modelo integrado de financiamento + obra + tecnologia.

2. Energia como eixo central da inserção chinesa

Cerca de 33% dos acordos assinados entre China e os principais países sul-americanos desde 2004 concentram-se no setor energético, tornando-o o eixo mais relevante da inserção chinesa.

Brasil: redes elétricas e ultra alta tensão

O Brasil é o principal destino das inversões chinesas em energia. A State Grid Corporation of China (SGCC) tornou-se um dos maiores operadores do sistema de transmissão elétrica brasileiro após adquirir empresas locais e construir extensas linhas de ultra alta tensão (UHV), conectando o norte hidroelétrico ao sudeste industrializado.

Em 2025, a subsidiária State Grid Brazil Holding firmou com o Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) um memorando para o projeto GATE, com financiamento estimado em 2,15 bilhões de RMB (cerca de USD 300 milhões), inclusive com a possibilidade de uso do renminbi. O projeto fortalece a integração de fontes renováveis, reduz gargalos estruturais e consolida padrões tecnológicos chineses no sistema elétrico brasileiro.

3. Infraestrutura logística e reconfiguração dos fluxos comerciais

O Porto de Chancay representa o caso mais emblemático da inserção chinesa na infraestrutura logística sul-americana. Construído pela COSCO Shipping Ports, com investimento estimado em USD 1,4 bilhão, o porto é o primeiro grande ativo portuário chinês na América do Sul.

Com capacidade projetada de 1 milhão de TEU, seis milhões de toneladas de carga a granel e 160 mil veículos por ano, Chancay está desenhado para atuar como hub logístico do Pacífico Sul, reduzindo tempos e custos de navegação entre a América do Sul e a Ásia. A inauguração, realizada em 2024 com a presença de Xi Jinping e da presidente Dina Boluarte, simboliza o compromisso de longo prazo do Peru com a cooperação chinesa.

O porto não apenas atende ao comércio peruano, mas tem potencial para reorganizar fluxos regionais, inclusive de Brasil e Chile, deslocando a centralidade do eixo Atlântico–Canal do Panamá para o Pacífico. Por isso, o projeto é interpretado em Washington como ativo de relevância estratégica, ainda que não haja evidências de uso militar direto.

4. Inserção subnacional e energia na Argentina

A Argentina ilustra como a China opera também por meio da cooperação subnacional, especialmente em províncias periféricas com baixa capacidade de financiamento próprio.

Represas Kirchner–Cepernic (Santa Cruz)

As represas hidroelétricas Néstor Kirchner e Jorge Cepernic, financiadas por um consórcio liderado pelo CDB, ICBC e Bank of China, totalizam USD 4,7 bilhões em financiamento. A obra é executada por um consórcio que inclui a chinesa Gezhouba Group, sendo o maior projeto hidroelétrico chinês no exterior.

Apesar de atrasos, disputas ambientais e instabilidade política, o projeto consolidou a presença chinesa em um setor crítico da matriz energética argentina, reforçando a dependência tecnológica e financeira de longo prazo.

Parque Solar Cauchari (Jujuy)

O Parque Solar Cauchari, com capacidade inicial de 315 MW, é o maior projeto fotovoltaico da América Latina. Financiado pelo CHEXIM (USD 331,5 milhões) e complementado por um green bond provincial, o projeto foi executado sob a modalidade EPC “chave na mão” por PowerChina e Shanghai Electric.

Ao contrário das represas, Cauchari foi concluído dentro do cronograma, evidenciando que projetos de menor complexidade institucional e financeira tendem a gerar menos fricções políticas e geoeconômicas.

5. Implicações estratégicas

Os casos analisados revelam um padrão consistente: a China utiliza a infraestrutura não apenas como ativo produtivo, mas como instrumento de poder estrutural, exportando tecnologia, padrões técnicos, modelos contratuais e capacidade operacional. Embora ofereça custos mais baixos e rapidez de execução, a transferência efetiva de tecnologia e o fortalecimento de capacidades locais permanecem limitados.

A disputa sino-americana na região, portanto, não se expressa apenas em termos comerciais ou militares, mas na capacidade de moldar sistemas energéticos, logísticos e regulatórios. A forma como os países sul-americanos negociam essas iniciativas definirá seu grau de autonomia ou dependência no reordenamento geoeconômico global.

Do planejamento à influência

A trajetória da presença chinesa na América Latina revela uma lógica de poder que se constrói em etapas claramente articuladas. Ela começa no planejamento geopolítico, ganha forma em documentos oficiais e diretrizes estratégicas, aproxima diferentes Estados através de uma sólida diplomacia, avança para a materialização em projetos concretos e, a partir desses projetos, gera retornos econômicos, tecnológicos e políticos que se convertem em influência geopolítica estrutural.

O Terceiro Policy Paper, como destacado nesta análise, torna explícita essa arquitetura. Ao organizar a relação bilateral em programas interligados (política, desenvolvimento, normas, segurança e sociedade), o documento demonstra que a cooperação chinesa não é fragmentada nem reativa. Ela é pensada para organizar o desenvolvimento, moldar incentivos e reduzir a margem de reversão política futura.

É nesse ponto que a disputa com os Estados Unidos se torna mais evidente. A resposta norte-americana, especialmente sob o segundo governo Donald Trump, tem se apoiado na retomada de uma lógica clássica de poder hemisférico, expressa na revalorização da Doutrina Monroe, em ações coercitivas, pressões políticas e demonstrações de força. Trata-se de um projeto que busca restabelecer controle e veto, mais do que oferecer alternativas estruturantes de desenvolvimento.

A estratégia chinesa segue outro caminho. Ao rejeitar, na prática, a noção de ‘América para os Americanos’, Pequim não confronta Washington diretamente no plano militar, mas contorna a lógica das esferas de influência oferecendo algo que dialoga de forma mais direta com os interesses de governos, regimes e atores regionais: infraestrutura, financiamento, mercado, previsibilidade e capacidade de execução. Isso explica por que sua presença encontra receptividade mesmo em contextos políticos diversos e instáveis.

O elemento distintivo do projeto chinês está justamente na sua capacidade de sair do papel e se fixar no território. Linhas de transmissão, portos, represas, parques solares e corredores logísticos não são apenas ativos econômicos. Eles reorganizam fluxos, padrões técnicos e decisões futuras, criando dependências funcionais e ampliando o peso político de quem os constrói e opera. Poucas potências contemporâneas conseguiram transformar, de forma tão consistente, documentos estratégicos em presença material.

A América Latina, portanto, não é apenas palco de competição entre grandes potências, mas objeto central de diferentes projetos de poder. Entre a coerção explícita e a inserção estrutural silenciosa, os países da região enfrentam um dilema estratégico: aceitar a disputa como espectadores ou construir estratégias próprias para negociar, limitar dependências e preservar autonomia.

No mundo pós-ordem liberal, poder não se exerce apenas com força ou retórica. Ele se exerce, cada vez mais, pela capacidade de organizar o desenvolvimento. E é nesse terreno, menos visível, porém decisivo, que a China tem avançado de forma singular na América Latina.