A ampliação do debate acerca da Paradiplomacia A importância da participação da sociedade civil na formulação de demandas

Chicago, cidade-irmã de São Paulo | Fonte: David Mark via Pixabay
Chicago, a Cidade dos Ventos

O presente artigo tem como objetivo principal tratar sobre a importância da ampliação e popularização do debate acerca da Paradiplomacia no Brasil, enfatizando como a internacionalização de entes federados pode ser uma forma de agregar o desenvolvimento social e econômico de municípios que ainda não fazem uso desta ferramenta. Além do mais, visa tratar sobre a necessidade de tornar conhecido este debate para a sociedade, de modo a enfatizar que esta também é uma política pública que precisa ser cada vez mais explorada, pois através da cooperação internacional novas oportunidades surgem e diferentes soluções para problemas recorrentes no contexto local podem ser encontrados.

O contexto de pandemia causada pelo coronavírus demonstra a importância e materializa a atuação internacional dos atores subnacionais, uma vez que, a iniciativa dos entes federados de operar internacionalmente em colaboração com outros governos é uma das formas pela qual o combate à doença tem sido realizado, sendo assim, abre-se um espaço maior para que o tema seja tratado de maneira prática e compreendido pela população. Isso não significa que em momentos anteriores a este a paradiplomacia não fosse tão significativa ou que a sociedade civil fosse alheia a esse processo, mas apenas que o contexto aproximou ainda mais essa realidade à população. 

O presente trabalho é subdividido em três pautas que vão discorrer sobre os objetivos específicos, sendo eles: a) a cooperação descentralizada e o impasse da constitucionalização da prática – onde será discutido sob a perspectiva da Constituição Federal (1988), como a internacionalização de Municípios e Estados é interpretada; b) a paradiplomacia e a gestão pública – momento de reflexão acerca da implementação da paradiplomacia no Município e o papel da administração local juntamente com corpo técnico especializado na formulação e condução do processo; e c) o papel da sociedade civil na promoção internacional dos interesses locais – nessa última discussão, a proposta é responder o questionamento que expressa o objetivo principal deste artigo, cujo conhecimento introdutório foi realizado nos dois primeiros tópicos: Qual o papel da sociedade civil no contexto paradiplomático? O intuito é demonstrar que a sociedade civil não é passiva ao processo de internacionalização, mas que também possui responsabilidades e por este motivo deve-se empenhar ativamente na formulação de demandas a serem promovidas no cenário internacional.

A Paradiplomacia e a constitucionalidade

Com a redemocratização brasileira, os estados e municípios passaram a usufruir de maior liberdade e autonomia para atuarem em suas esferas de poder, de modo que novos horizontes se abriram na administração pública. Entretanto, na esfera da atuação internacional não se obteve grandes inovações, pois, segundo a Constituição Federal de 1988, é competência do Estado brasileiro realizar as atividades voltadas para a política externa, como “manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais”, abrindo assim um impasse para a atuação paradiplomática, no sentido de sua legalidade. 

De acordo com Morais, a divisão de competências do Brasil está fundamentada no Princípio da Predominância de Interesses, onde o governo central é responsável pela promoção dos interesses nacionais e gerais, os Estados federados são incumbidos de cuidar das questões de interesse regional e os Municípios do interesse local (Morais, 2011, p.59). Em função da autonomia cedida em concordância com a Constituição Federal aos entes federados de estabelecerem seus próprios interesses em favor do desenvolvimento social e econômico, a paradiplomacia é um instrumento auxiliar para o desenvolvimento das cidades e estados, uma vez que a diplomacia exercida pelo Estado enquanto entidade soberana não consegue atender as demandas da sociedade em sua totalidade.

A ausência da normatização do tema não exclui a possibilidade de execução, pois, como mencionado, a carência de atendimento das demandas locais por parte do governo central em consonância com a liberdade de atuação do governo local em prol de sua população faz com que prefeitos e governadores se mobilizem para formular novas diretrizes que fortaleçam suas gestões e ao mesmo tempo contribuam para o progresso de suas comunidades. Sendo assim, a paradiplomacia, quando realizada dentro dos padrões pré-estabelecidos pela União, funciona de maneira complementar  a administração federal, e mesmo que não haja um consentimento jurídico expresso no que diz respeito à cooperação internacional descentralizada, ela já é uma realidade em território brasileiro.

Houve tentativas de normatização do tema, como, por exemplo, a PEC 475/2005. Apresentada pelo deputado federal André Costa, a proposta da PEC sugeria o acréscimo de um novo parágrafo ao art. 23 da Constituição, buscando a permissão para a celebração de acordos e convênios com governos subnacionais estrangeiros, bem como a promoção de atos por parte de Estados, o próprio Distrito federal e Municípios. 

A proposta foi arquivada sob a justificativa realizada pelo Relator e Deputado Ney Lopes de que não havia nada no texto constitucional que serviria de impedimento para os entes subnacionais atuarem internacionalmente e justificou que eles possuem vasta liberdade em função da autonomia cedida no art. 18 da CF (1988), submetendo-se a dois limites: a) em ocasiões cuja legislação a restringe (art. 52, inciso V); b) o conjunto de competências designado a esses pela Constituição Federal. (Comissão de Constituição, Justiça e de Cidadania, 2005, p.2). 

Ainda em sua resposta em relação à proposta de emenda e defesa pela inadmissibilidade dela, o relator afirma que os agentes subnacionais não necessitam da autorização da União para atuar internacionalmente, e podem estabelecer relações cooperativas com cidadãos, organizações oficiais ou não governamentais ou agentes de natureza estatal (Comissão de Constituição, Justiça e de Cidadania, 2005, p.3).

Segundo a Comissão Nacional de Municípios, no ano de 2006 o Senador Antero Paes de Barros sugeriu um projeto de lei acerca da disposição de normas internacionais para o Brasil entre outras questões, o qual é conhecido como Projeto de Lei 98/2006.  Porém, no ano de 2010 a proposta também foi rejeitada pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCj) sob a justificativa de inconstitucionalidade sob a perspectiva expressa no artigo 101 do Regimento Interno do Senado Federal (SENADO FEDERAL, 2010). Todavia, apesar da falta de previsão constitucional do tema, outros meios foram criados para auxiliar na promoção da paradiplomacia no Brasil.

A Agência Brasileira de Cooperação (ABC), organismo criado pelo Ministério das Relações Exteriores (MRE), é responsável pelo planejamento, execução e supervisão em esfera nacional de projetos de cooperação técnica e humanitária para o avanço em todas as áreas de conhecimento no Brasil em relação ao exterior através da cooperação bilateral e multilateral. Desta forma, é através dela que o governo federal estabelece e mantém contato com os entes subnacionais, de modo a criar pontes e meios para apoiar a cooperação descentralizada, viabilizando o contato internacional dos federados para que haja maior troca de expertise entre eles e seus parceiros internacionais. O apoio técnico oferecido pela ABC se dá também através da publicação de manuais e do abastecimento dos sistemas informativos para melhor estruturação de propostas de cooperação das unidades federadas, esta atividade conta com o apoio do IPEA e do IBITCT (Ministério das Relações Exteriores, 2014). 

A partir desses pequenos recortes feitos, entende-se que o fato de não haver aparato jurídico para a atuação internacional dos agentes subnacionais não se colocou como um impedimento para que ela ocorra, pelo contrário, significa apenas que não é uma prioridade do governo central brasileiro se envolver em questões em que o interesse nacional não esteja passível de fragilidades, portanto, fica aberto as cidades e estados brasileiros a possibilidade de estabelecer relações paradiplomáticas. 

Essas relações  podem ocorrer através de acordos bilaterais, irmanamento com outros governos estrangeiros, participação em redes de cidades, como é o caso, por exemplo, da Rede Mercocidades, além da possibilidade de atração de investimento estrangeiro através da cooperação com o setor privado, et al. Todas essas possibilidades são estabelecidas sem a previsão constitucional, contudo, isso não significa que falta consentimento por parte da União. 

A Paradiplomacia e a gestão pública

A Paradiplomacia é uma grande aliada para gestores públicos visionários e para municípios e estados que valorizam seus atributos locais, prezam sua cidade e procuram melhorar o ambiente em que vivem. Não existe um manual para a implementação da cooperação descentralizada, pois cada cidade pode se inserir internacionalmente de diferentes maneiras, afinal, tudo dependerá do seu objetivo para com as relações internacionais e da forma pela qual será feita a administração. 

Todavia, Morais (2011, p.73) defende que o método do processo de internacionalização de subnacionais se divide em três fases: a) Formulação de Estratégia Internacional (Plano Estratégico de Relações Internacionais e formulação de Leis de Responsabilidade Fiscal); b) Instrumentalização da Estratégia Internacional (Projeto de Lei, Estrutura, Capacitação de Técnicos, Comunicação e Sensibilização); e c) A Implementação da Estratégia Internacional (Elaboração de projetos, Mobilização de recursos, Monitoramento e avaliação e Publicação das experiências). Com base nisso, vamos refletir brevemente sobre alguns dos pontos mais importantes.

Antes de tudo, é importante explicitar que a Paradiplomacia é uma troca, pois ao mesmo tempo em que se busca algo no exterior, também deve ter um atrativo para o parceiro estrangeiro. Portanto, é fundamental que cada região conheça seus pontos mais fortes e também as suas carências no momento em que for realizar o planejamento de suas relações internacionais. É interessante que a paradiplomacia seja pensada como uma política voltada para o longo prazo e que independa de uma gestão específica, para que esteja sempre em manutenção e evolução. Porém, Cornagio chama a atenção para a possibilidade de instituir contatos ad hoc com diferentes agentes públicos ou privados estrangeiros.

Para que a projeção internacional de um determinado local seja executada e também monitorada, é importante ter uma estrutura técnica vinculada ao poder executivo local ou regional, com profissionais devidamente preparados e inteirados sobre essa realidade. A criação de secretarias, comitês, coordenadorias, assessorias ou quaisquer que seja a estrutura voltada para esse propósito significa um grande passo para que a paradiplomacia seja mais sólida no processo de instauração e também durante a execução. Todavia, não existe uma regra clara sobre a necessidade de  instituir um órgão em específico, mas independente de qual for, ela deve dispor de grande especialização e capacidade para lidar com os desafios a serem enfrentados e diminuir os efeitos de possíveis fragilidades durante o processo.

Para que uma cidade ou estado estabeleça relações internacionais, é necessária a disponibilidade de recursos financeiros. Afinal, bem como qualquer outra política pública, ela também precisa de investimento, pois exigirá que novas estruturas sejam criadas, planejamento específico, bons profissionais envolvidos, et al. A questão financeira é um dos motivos pelo qual é comum observar a atividade internacional em cidades médias, grandes ou a nível estadual, pois cidades pequenas na maioria das vezes não possuem estrutura econômica, logística e organizacional tal como as demais, mas isto não as impede de se desenvolver e cooperar, pois há a possibilidade de estabelecer relações em diversos setores, como por exemplo, o setor cultural,  turístico (caso ela seja uma atração turística potencial), entre outros. 

Segundo a CNM (2016),  a atração de recursos pode ocorrer em três instâncias diferentes: a) o financiamento externo através de doações ou ainda empréstimos com parceiros internacionais, desde que estes sejam aprovados pelo Senado Federal; b) parcerias com organizações internacionais e agências estrangeiras de cooperação internacional; e c) parcerias público-privadas. De maneira geral, existem possibilidades para a atração de investimentos, porém, cada município deve rever suas condições em assumir estes compromissos, principalmente quando se tratar de parcerias com entes externos sejam eles países, agências ou organizações internacionais. No Brasil, segundo esta mesma fonte, quando se trata deste tipo de negociação, as ações devem na maioria das vezes passar pela triagem da Agência Brasileira de Cooperação (ABC). Em acréscimo, vale mencionar que as cooperações só podem ser feitas com países que possuem relações cooperativas com o governo brasileiro.

São poucas as cidades brasileiras que fazem paradiplomacia, a maioria delas são capitais de Estados. Isto ocorre porque, possuindo essa condição, é muito provável que sejam o centro comercial, locais onde se abriga o maior número de empresas, indústrias, universidades, aeroportos, portos (em alguns casos), centros culturais, maior população economicamente ativa, entre outros fatores que cooperam para a sua construção enquanto tal. Mas como já mencionado, embora uma grande estrutura econômica, organizacional e logística sejam pontos importantes que contribuem para a internacionalização, não é excluída a possibilidade de que cidades pequenas busquem se inserir nessa realidade de alguma outra forma, modificando-a a seu favor e abrindo novas possibilidades, desde que se prepare para isso.

A Paradiplomacia e a Sociedade Civil

O contexto pandêmico contribuiu para que a paradiplomacia fosse evidenciada, e ela tem sido um dos elementos de maior importância neste período, principalmente no que diz respeito ao combate à doença, afinal, governos de Estados como São Paulo, Paraná e Distrito Federal, por exemplo, utilizam de suas parcerias internacionais no combate ao vírus. São Paulo contou com o apoio internacional da China e da Turquia na importação de respiradores (São Paulo, 2020). 

Do mesmo modo tem sido no Paraná. O estado firmou acordo de cooperação técnica no desenvolvimento da vacina Sputinik V juntamente com a Rússia (Agência de Notícias do Paraná, 2020). O governo do Distrito Federal também conta com o apoio internacional no enfrentamento à pandemia. No mês de abril o grupo farmacêutico chinês Fasun doou ao Estado duas mil máscaras de proteção, juntamente com mais 9.600 testes e demais equipamentos necessários para a leitura destes (Agência Brasília, 2020). 

Apesar de neste momento ser recorrente no âmbito regional, tornou-se possível inserir o assunto no debate público com mais frequência, demonstrando suas particularidades  a fim de servir de exemplo para os municípios que ainda não se inseriram no ambiente internacional. O cenário está longe de ser favorável, mas demonstra, principalmente para a sociedade, como a paradiplomacia pode fazer a diferença em setores que possuem alguma carência em determinados momentos. Vale ressaltar que a cooperação internacional desses governos citados não é recente, e que também não estabelece pontes apenas em períodos de urgências; essa é apenas uma consequência de contatos que foram estabelecidos há algum tempo, entretanto, talvez não fossem tão visíveis à população os frutos que ela é capaz de produzir. 

Para tanto, cabe aqui demonstrar o quanto a popularização do tema e dos debates internacionais pode ser benéfica para o fortalecimento dos projetos a serem realizados pelos municípios, afinal, se o maior beneficiário da paradiplomacia é a sociedade, ela deve ser a maior interessada e também deve partilhar da responsabilidade de torná-la efetiva no local. Dowbor afirma que “quando as decisões são tomadas muito longe do cidadão, correspondem muito pouco a sua necessidade” (Dowbor; 2016; p. 20).

A partir dessa afirmação, entende-se que a participação da sociedade é de grande importância nos debates públicos, pois as decisões tomadas refletem fortemente em sua realidade. Para tanto, a fim de se ter um bom resultado de projetos que atendam de fato as demandas sociais, é importante que haja maior interação entre a administração pública local e a  população, principalmente entre os grupos de maior interesse.

A participação social é um dos pontos-chave para que a cooperação descentralizada em um município tenha sucesso, pois o destino final será sempre ela. É necessário, no entanto, que se absorva a ideia de que independente do que é decidido nas esferas de poder, é no meio da população que as políticas implantadas se desenvolvem. Por este motivo, deve-se internalizar o sentimento de responsabilidade por partes da comunidade para com a sua cidade, entendendo o seu papel fundamental de colaborador e a partir disso explorar meios para que o desenvolvimento seja melhor, para que haja maior superação de dificuldades e, de preferência  esteja a benefício de todos. Nesse quesito, o papel do corpo político é fundamental, pois é ele quem vai trazer a inovação para a cidade e  será  o responsável por fortalecer os atributos locais, bem como a educação e promoção de novas políticas públicas que beneficiem seus cidadãos. 

A inclusão de pautas acerca da internacionalização, ou ainda pautas internacionais, nos discursos públicos locais e nas campanhas eleitorais, é uma das formas pela qual se pode inserir o tema na sociedade, entretanto, para que esses debates ganhem força, faz-se necessário que a população esteja contextualizada da importância desses assuntos em âmbito local, caso contrário, ela pode não confiar o seu voto em candidatos que defendam essas inovações. Desta forma, entende-se que a mobilização em prol da internacionalização de entes subnacionais começa na disseminação do conhecimento, em especial em grupos de interesse da sociedade civil organizada.

Pensemos em um contexto hipotético em que uma cidade busca promover-se através do turismo. Neste contexto, é necessário que haja uma infraestrutura apropriada para tal atividade, com bons restaurantes, atrações turísticas, eventos que interessem ao público, hotéis ou pousadas de qualidade para hospedagem, rede de transporte que interligue todos os pontos da cidade e assim facilite a mobilidade das pessoas, segurança pública, além de uma população devidamente preparada para a recepção do público alvo, que falem outros idiomas e sejam especializados em profissões que agreguem este setor, entre et al.

Observe que toda essa mobilização para a promoção turística da cidade depende não somente da gestão pública, mas também do engajamento e colaboração da população, afinal, a geração de emprego e renda, a valorização histórica e cultural do local será revertida para ela própria. Para tanto, o trabalho deve ser realizado de maneira conjunta, principalmente no quesito dos comerciantes e empreendedores locais, pois terão seu trabalho divulgado e serão os maiores beneficiários deste movimento.

O autores Costas, Santos e Leite (2019) expõe em sua obra a defesa feita por Keating (2004) de que a paradiplomacia “é caracterizada pelo maior envolvimento da sociedade civil e do setor privado”; afirmam ainda que essa realidade é exposta no contexto das cidades criativas, onde os atores socioeconômicos e culturais são ativos. Em continuação, na mesma obra, é exposta que em teoria, no contexto da Rede Mercocidades é estimulada a maior interação entre a sociedade, de modo que as políticas a serem promovidas no âmbito da integração regional sejam eficientes e compatíveis com a realidade local, mas logo justificam que existe falta de transparência em relação aos resultados e informações obtidos pela cidade para os cidadãos, tornando a primeira afirmativa inválida. 

Para a CNM (2019), além das justificativas apresentadas, a população ainda pode contribuir para incentivar o acompanhamento das obras realizadas pelo gestor bem como avaliá-los e expor suas perspectivas como cidadãos e usuários dos serviços públicos a fim de que a melhora seja contínua. É importante compreender que os interesses não são criados pelos gestores, eles são identificados e então promovidos, podendo ser através da atuação global da cidade. Segundo as afirmações de Kilksberg (2001) e Romero (2004), o capital humano detém papel de decisão no progresso da sociedade, principalmente no que diz respeito à produção, que exigirá um nível elevado de qualificação (KILKSBERG, 2001; ROMERO, 2004 apud COSTA, LEITE e SANTOS, 2019). 

Desta forma, compreende-se que o papel social vai além da passividade em relação às decisões tomadas, considerando também a necessidade de mantê-la ativa nos processos decisórios, pois além de representar formalmente suas demandas, a população detém a força de trabalho e também o poder de consumo, influenciando diretamente na execução das políticas e projetos de qualquer natureza, em especial a paradiplomacia. 

Considerações finais

O objetivo deste trabalho foi realizar um estudo breve sobre a importância da ampliação do debate acerca da paradiplomacia para a sociedade civil, de modo a apresentá-la a municípios que ainda não utilizam esta modalidade de política pública para somar esforços ao seu desenvolvimento econômico e social. Os objetivos específicos tratados procuraram dar base para a construção do conhecimento e então compreender o papel da sociedade no âmbito da paradiplomocia. 

O primeiro passo a ser adotado foi a iniciativa de explorar no contexto do federalismo brasileiro, como a cooperação descentralizada é interpretada do ponto de vista da Constituição Federal (1988) e como ela tem sido aplicada, mesmo não contando com sua normatização. Compreendeu-se que a falta de aparato jurídico para a paradiplomacia não exclui a possibilidade de realizá – la e aproveitar as oportunidades que ela oferece. 

Os recortes feitos nesta parte do debate, juntamente com as justificativas a respeito da não aceitação de propostas e projetos de alteração ou emendas constitucionais, demonstra que o governo central brasileiro ainda não vê a necessidade de interferir juridicamente na internacionalização dos estados e municípios, desde que a atuação deles seja feita em conformidade com a política externa brasileira. O apoio por parte da União é feito através de instituições criadas para esse fim,  como, por exemplo, a Agência Brasileira de Cooperação, demonstrando assim que as duas modalidades da política externa podem trabalhar de maneira cooperativa em vez de conflituosa.

No que diz respeito à relação entre a paradiplomacia e a gestão pública, buscou-se demonstrar como o corpo técnico e gestor/político possui papel de protagonismo na formulação das estratégias para a internacionalização e na inovação de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento econômico e social do local onde vivem. A proposta desse segundo debate foi demonstrar como esse pode ser um meio para gerar novas oportunidades e discorrer resumidamente sobre algumas das etapas da internacionalização municipal e alguns dos seus pontos de maior expressão. 

A partir dele conclui-se que a paradiplomacia pode ocorrer em cidades independentemente de seu tamanho, entretanto, é necessário que haja uma infraestrutura pré-estabelecida e um planejamento bem pensado e fundamentado dentro da realidade do município em questão para que se lide da melhor forma com os desafios a serem enfrentados. Além disso, entendeu-se que é uma política pública que exige coerência com a realidade do município e leva tempo para ser implementada.

Por fim, o último debate buscou agregar o objetivo principal do artigo, afinal, se é necessário estender o assunto para a população a fim de fazer com que o conhecimento seja disseminado e o papel atribuído ao corpo político local, é agregador demonstrar qual o papel que ela possui neste contexto. O foco desta última discussão foi justamente esse, demonstrar o quanto a participação da sociedade civil é importante, pois, como já defendido no texto, sendo ela a maior beneficiária em seus mais diversos segmentos, ela deve ser uma das esferas de influências na materialização de projetos de internacionalização para a cidade. A cooperação internacional é a fusão de interesses políticos, econômicos e as demandas sociais que são traduzidas em estratégias de negociação e promoção internacional desses objetivos a fim de encontrar externamente um parceiro de cooperação para a troca de expertise e trazer inovações para os principais setores da sociedade civil.

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Sobre o Autor

Internacionalista e pesquisadora voluntária da Revista Relações Exteriores.

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