Introdução
O Protocolo de Proteção Ambiental da Antártica, ou Protocolo de Madrid, foi assinado no dia 4 de outubro de 1991 e surge no contexto do Tratado da Antártica. Este último tratado e os acordos associados são conhecidos coletivamente por Sistema de Tratados Antárticos, em inglês Antarctic Treaty System (ATS), e regulam as relações entre Estados relativamente ao continente antártico.
O Ano Geofísico Internacional (IGY) de 1957-58 foi o primeiro programa de pesquisa multinacional substancial na Antártica. Este teve um papel importante no reconhecimento da importância científica do continente, que por sua vez promoveu a cooperação pacífica e a consequente assinatura do Tratado da Antártica entre os Estados que reivindicavam território na região.
O Tratado da Antártica foi assinado em Washington em dezembro de 1959 e entrou em vigor em 1961. As doze nações que o assinaram inicialmente foram a África do Sul, Argentina, Austrália, Bélgica, Chile, Estados Unidos, França, Japão, Noruega, Nova Zelândia, Reino Unido e União Soviética. O mesmo conta atualmente com 54 países assinantes.
Por sua vez, o Protocolo de Proteção Ambiental da Antártica foi assinado em Madrid em 1991, entrando em vigor somente em 1998. Os outros dois acordos associados e que compõem o sistema são a Convenção para a Conservação das Focas da Antártica (Londres, 1972) e a Convenção sobre a Conservação dos Recursos Vivos Marinhos da Antártica (Camberra, 1980).
O que é o Protocolo de Proteção Ambiental da Antártica?
Assinado no dia 4 de outubro de 1991 na capital espanhola, o Protocolo de Proteção Ambiental da Antártica é um acordo internacional que visa a proteção dos valores ambientais, científicos, históricos e intrínsecos (como a vida selvagem e a estética) do continente antártico (HUGHES et al., 2018). O mesmo restringe as atividades que podem ser realizadas nesta região, incluindo a exploração de recursos minerais para fins econômicos, e obriga a que seja feita uma avaliação ambiental de todo o tipo de atividades realizadas no território. As plantas e animais do continente devem ser igualmente protegidos e a poluição resultante da atividade humana deve ser evitada.
O Protocolo de Madrid conta com 27 artigos aos quais os Estados assinantes se comprometem a respeitar e que reforçam a importância científica da região, assim como o seu uso para fins pacíficos e a necessidade de proteção ambiental do continente. No Brasil, o Decreto N.º 2.742, de 20 agosto de 1998, promulga o Protocolo ao Tratado da Antártica sobre Proteção ao Meio Ambiente. Já o Decreto N.º 75.963, de 11 de julho de 1975, promulga o Tratado da Antártica.
Contexto em que o Protocolo é criado
O continente antártico foi descoberto formalmente por volta de 1820. Por não contar com nenhuma população nativa da região, foi no Séc. XIX que a ocupação humana do continente se iniciou. A pesca e a caça de focas e baleias tornaram-se frequentes desde esse momento, mantendo-se atualmente a exploração comercial dos estoques pesqueiros do Oceano Antártico (HUGHES et al., 2018). As principais questões ambientais na região envolvem as alterações climáticas (que interagem com e exacerbam as outras ameaças), a poluição, a sobrexploração dos recursos piscatórios e a introdução de espécies invasivas no continente (BENNETT et al., 2015).
As alterações climáticas na Antártica têm efeitos negativos nas plataformas de gelo, na vida selvagem e no nível do mar. Esta é uma ameaça que o Protocolo procura colmatar localmente através das avaliações de impacto ambiental das atividades a realizar na região. Contudo, a sua eficácia é limitada pelo carácter global do aquecimento global.
O Protocolo procura ainda proteger o continente da exploração de minérios, petróleo e carvão, fatores que motivaram inicialmente expedições à região, assim como da caça a baleias e focas. Até à década de 1930, a caça a estes dois animais era inclusive a principal atividade econômica da Antártica, mas a sobre-caça e a diminuição da procura por tais produtos levaram a uma diminuição do seu negócio.
Os ambientes naturais da Antártica enfrentam ameaças crescentes dos impactos humanos, tanto localmente como no panorama global, e cada vez mais os formuladores de políticas públicas necessitam de evidências científicas oportunas, de qualidade e relevantes para desenvolver políticas e respostas de gestão adequadas às ameaças ambientais na região (HUGHES et al., 2018). Ao atribuir à Antártica um valor científico, o Protocolo de Madrid reforça a importância da comunidade científica na criação de políticas públicas de alcance internacional que promovam a proteção ambiental do continente.
A presença brasileira no continente Antártico
O interesse do Brasil pela Antártica foi bastante incipiente até a segunda metade do século XX, sem realização de uma expedição própria ao “continente gelado”. Por esta razão, o país não participou ativamente de discussões internacionais sobre a região e, por consequência, não foi convidado a participar da Conferência de Washington, em 1959, a qual resultou no Tratado da Antártica.
O Brasil aderiu ao Tratado em 1975 e, com a criação do Programa Antártico Brasileiro (PROANTAR), iniciou suas atividades no continente em 1982, quando realizou a primeira Operação Antártica (OPERANTAR I). Graças a esses desenvolvimentos, em 1983, o Brasil foi elevado à categoria de Membro Consultivo do Tratado da Antártica. Desde então a presença e a influência brasileira no regime do Tratado da Antártica têm se expandido com o país participando nos seus principais órgãos e convenções, o Comitê Científico de Pesquisa Antártica (SCAR, de 1984), a Convenção sobre a Conservação dos Recursos Vivos Marinhos Antárticos (CCAMLR, de 1986) e Convenção sobre Conservação das Focas Antárticas (CCAS, de 1991).
As aspirações iniciais brasileiras no continente estavam voltadas à geopolítica do continente (no contexto do Atlântico Sul) e de sua exploração econômica. No entanto, a partir dos anos 80, a política nacional para a Antártica, estruturada pela PROANTAR e pela POLANTAR (Política Nacional para Assuntos Antárticos) se pautou majoritariamente pela cooperação científica e, principalmente, proteção ambiental (ANDRADE et al., 2018).
O crescente comprometimento brasileiro com a pesquisa e proteção do ambiente antártico ganhou reconhecimento internacional. Ao longo dos anos, não somente o PROANTAR tornou-se referência em pesquisa em áreas como oceanografia, biologia, geologia e meteorologia assim como diversos cientistas brasileiros tiveram a oportunidade de presidir importantes órgãos do Sistema do Tratado Antártico como o glaciologista Jefferson Simões, vice-presidente do SCAR com mandato iniciado em 2016 e reeleito até 2024.
Entre os eventos recentes mais significativos para a atuação brasileira na Antártica estão: a realização em Brasília, em 2014, da XXXVII Reunião Consultiva do Tratado Antártico (ATCM); a reinauguração, em 2020, da Estação Antártica Comandante Ferraz (EACF), principal instalação brasileira no continente que em 2012 teve 70% de sua estrutura afetada por um incêndio; a missão OPERANTAR XXXIX entre outubro de 2020 e abril de 2021.
Objetivos principais do Protocolo e situação atual
Suplementando o Tratado da Antártica, do qual é parte integral, o principal objetivo do Protocolo de Proteção Ambiental do Tratado da Antártica é de conferir proteção ambiental integral ao continente por pelo menos 50 anos contados da data de entrada em vigor, que foi em 1998. Assim, a Antártica, até 2048, deve ser considerada “reserva natural dedicada à ciência e à Paz” (Art. II), com tal status podendo ser alterado apenas por decisão unânime dos Membros Consultivos do Tratado da Antártica. Dentre os principais dispositivos apresentados nos 27 artigos, destacam-se:
Art. II e III – Determinam os princípios aplicáveis às atividades humanas no continente, as quais devem ser planejadas e conduzidas de forma a evitar impacto ambiental e com prioridade para a pesquisa científica.
Art. IV e V – Determinam a compatibilidade e não-prejuízo entre o Protocolo e demais instrumentos do sistema do tratado da Antártica.
Art. VII – Veda qualquer atividade relacionada a recursos minerais, exceto pesquisa científica (moratória estabelecida até 2048).
Art. XI – Institui o Comitê para a Proteção Ambiental (CPA), órgão consultivo formado por peritos que se reúnem anualmente, com o propósito de emitir recomendações ambientais a serem apresentadas na ATCM.
Art. XIV – Estabelece mecanismo de inspeções em estações, instalações, equipamentos, etc.
Art. XIX – Cria um Tribunal Arbitral para resolução de controvérsias quanto à aplicação do Protocolo com duas diretrizes explicadas em um apêndice, parte integral do protocolo.
Art. XXV – Estabelece que após 50 anos da entrada em vigor do Protocolo (em 2048, portanto), qualquer Parte Consultiva poderá solicitar uma conferência para sua revisão. Até lá, a única forma de emendar ou modificar o Protocolo é por consenso e ratificação de todas as Partes Consultivas.
O Protocolo de Madrid conta ainda com anexos (6 atualmente) que apresentam as diretrizes ambientais aprovadas ao longo do tempo nas ATCMs e aplicáveis a atividades governamentais e não-governamentais.
O número de países que aderiram ao Protocolo de Madrid ainda é inferior ao número total de partícipes do Tratado da Antártica. Dos 54 membros (29 consultivos e 25 não-consultivos), 12 ainda não ratificaram o Protocolo (todos membros não-consultivos). Assim, aproveitando as comemorações do 60º aniversário de entrada em vigor do Tratado da Antártica e o 30º aniversário de assinatura do Protocolo de Madrid, a 43ª Reunião Consultiva do Tratado da Antártica (Paris, 23/06/2021) emitiu uma declaração reafirmando o comprometimento de seus partícipes com ambos acordos e convidando os países remanescentes a ratificar o Protocolo.
O Brasil e o Protocolo de Madrid
Entender o apoio brasileiro ao Protocolo de Madrid passa pela compreensão do contexto político (internacional) no qual se inseria o país.
Ferreira (2009) argumenta que o Brasil, durante os anos 80, possuía uma imagem negativa perante a opinião pública internacional no que diz respeito ao manejo do meio ambiente, em especial, da Amazônia. Tal visão seria decorrente da política de interiorização engendrada durante o período militar, a qual também igualava a discussão ambiental internacional a intervencionismo.
Nesse sentido, ao final daquela década, o país começava a tentar alterar suas políticas e burocracias para o meio ambiente para uma atitude mais construtiva e voltada ao desenvolvimento sustentável. Neste contexto é importante destacar, por exemplo, a oferta brasileira para sediar a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92.
Além desta mudança de visão, o Brasil também demonstrava preocupação com as possíveis repercussões geopolíticas no Atlântico Sul da condução de atividades mineradoras na Antártica fora de um marco regulador internacional reivindicada por países como Argentina, Chile e Reino Unido (FERREIRA, 2009).
Dada esta confluência de fatores, durante a XI Reunião Consultiva Especial (Madrid, 1991) para a negociação do Protocolo de Proteção ao Meio Ambiente do Tratado da Antártica, o Brasil defendeu uma posição favorável à máxima proteção do meio ambiente e ao maior período de moratória possível para atividades mineradoras no continente. O Protocolo de Madrid foi assinado pelo Brasil em 4 de outubro de 1991, sendo incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto 2.742, de 20 de agosto de 1998, após aprovação pelo Congresso em 1995. Desde então, o Protocolo tem servido como balizador da posição brasileira no sistema antártico voltado à cooperação científica e proteção ambiental.
Conclusão
Se interpretado apenas como a integração, em um único instrumento jurídico, das diversas normas ambientais discutidas ao longo dos anos pelas partes do Tratado da Antártica, o Protocolo de Madrid poderia ser visto como pouco inovador. No entanto, sua importância vai muito além, como destacam Andrade (2018) e Ferreira (2009). O Protocolo consagrou a proteção ambiental e a cooperação científica como pedra angular de todo o regime internacional criado pelo sistema do Tratado da Antártica. Além disso, apesar das reiteradas críticas sobre o nível de democratização do regime internacional antártico e pedidos de sua revisão, o Protocolo representou, do ponto de vista ambiental, um imenso avanço ao restringir por 50 anos a exploração mineral no continente e criar órgãos especializados para seu monitoramento. Particularmente no caso brasileiro, o Protocolo representa um ponto de virada na política do país para a Antártica, estabelecendo um foco em questões ambientais e de cooperação científica.
Referências
ANDRADE, Israel et al. O Brasil na Antártica: A Importância científica e Geopolítica do Proantar no Entorno Estratégico Brasileiro. Brasília: IPEA, 2018.
BENNETT, Joseph R. et al. Polar lessons learned: long-term management based on shared threats in Arctic and Antarctic environments. Frontiers in Ecology and the Environment, v. 13, n. 6, p. 316–324. 2015.
FERREIRA, Felipe. O Sistema do Tratado da Antártica: Evolução do Regime e seu Impacto na Política Externa Brasileira. Brasília: Fundação Alexandre Gusmão, 2009.
HUGHES, Kevin A. et al. Antarctic environmental protection: Strengthening the links between science and governance. Environmental Science and Policy, v. 83, p. 86–95. 2018.
SECRETARIAT OF THE ANTARCTIC TREATY. The Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty, 2021. Disponível em: < https://www.ats.aq/e/protocol.html> Acesso em: 17 de set. 2021.
