O presente artigo procura realizar um inquérito acerca da presença e permanência de aspectos da Política Externa Independente (PEI) na Política Externa Brasileira (PEB), através da análise da Constituição Federal (CF) de 1988, particularmente em seu Artigo 4.º. Interrogar-se-á, ademais, sobre a importância do Itamaraty como ponto convergente entre a CF e a PEI. Procura-se investigar, em adição, em quais elementos convergem ou divergem em seus princípios básicos, por meio do exame qualitativo de documentos e textos que versam sobre os assuntos abordados, além da interação com elementos da teoria das Relações Internacionais. A ponderação sobre o assunto torna-se necessária para a compreensão da conduta e desenvolvimento da Política Externa Brasileira, assim como os aspectos que tangem as Relações Internacionais na Constituição Federal.
A POLÍTICA EXTERNA INDEPENDENTE
A segunda metade do século XX iniciou-se tal qual a detonação violenta e súbita das tensões acumuladas durante todo o período de subjugação do mundo ante potências coloniais ocidentais e aquelas gestadas em decorrência das duas grandes guerras. Efetivamente, como exposto por Vladimir Ilitch Lenin no célebre estudo O Imperialismo: Etapa Superior do Capitalismo, mais da metade da população da terra — cerca de um bilhão de seres humanos
— estava subjugada em territórios coloniais e semicoloniais (LENIN, 2011, p. 110). Esta “revolta contra o ocidente”, como afirma Hedley Bull (1985), tornou a agitar e dilatar o sistema internacional de Estados, multiplicando em três até 1970 o número de cinquenta países membros das Nações Unidas em sua fundação (1945)1. Outrossim, o sistema bipolar esculpido durante o mesmo período moldou o mundo em dois blocos de Estados competindo por duas visões distintas de sociedade, marcando todo o período da denominada “Guerra fria”.
Não obstante, despontaram entre as décadas de 1950 e 1960 reflexos daquilo que mais tarde chamaria Immanuel Wallerstein de “movimentos antissistêmicos”2, sobressaindo o Movimento dos Não-Alinhados, como resultado da Conferência de Bandung (1955), cujas diretrizes acordadas previam, dentre outras, a recusa de alinhamento com qualquer das duas potências em guerra fria. Nesse sentido, os “ventos da mudança”, anunciados penosamente pelo primeiro-ministro britânico Harold Macmillan3, não tardariam a soprar o litoral brasileiro. Eleito em 1961, Jânio Quadros lançou a assim nomeada Política Externa Independente (PEI), admitindo um modelo de relacionamento e inserção no sistema internacional baseado não apenas na busca por ganhos relativos, mas também em ganhos absolutos de benefício mútuo.
O arcabouço epistemológico da PEI é devido, direta ou indiretamente, às críticas ao alinhamento automático aos Estados Unidos da América (EUA) desenvolvidas pelo Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB). Nos debates de Nelson Werneck Sodré e Álvaro Vieira Pinto acerca da urgência da formação de unidade interna da nação para a superação de um papel subalterno no cenário internacional, no ISEB, teve-se assimilado que, “o Brasil, se quisesse se desenvolver de modo soberano e autônomo, deveria constituir uma via própria de inserção internacional. Portanto, o caminho a seguir seria o ‘desalinhamento’ com as grandes potências mundiais que fora, até aquele momento, um dado constante” (FERREIRA, 2017, p. 127) na Política Externa Brasileira (PEB). Junto à interpretação nacional-burguesa do ISEB (BRESSER-PEREIRA, 1982, p. 273), a PEI adotara as teses da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL). Nesta, discutiam-se as especificidades dos países latino-americanos frente aos países desenvolvidos. Segundo Luiz Carlos Bresser-Pereira (1982), as teses do ISEB, preferentemente políticas que econômicas, tiveram no pensamento estruturalista cepalino a contribuição econômica que necessitavam.
Como um paradigma contrastante ao americanismo, surge o universalismo ou globalismo na PEB que, seguindo o modelo nacional-desenvolvimentista, teve como características fundamentais “o pragmatismo na política externa, o controle dos setores econômicos estratégicos, o protecionismo como instrumento de política industrial, o universalismo nas parcerias econômicas, ideológicas e políticas e, por fim, a nacionalização da segurança” (MARIANO, 2015, p. 39). A PEI, portanto, consistia em uma descontinuação do padrão de inserção internacional da diplomacia brasileira até os anos 1960, focalizando agora no distanciamento do centro de poder estadunidense com base em uma expansão de seus relacionamentos interestatais (MARIANO, 2015, p. 41). De acordo com Paulo Fagundes Vizentini (2008) os princípios corolários da PEI podem ser elencados em cinco postulados básicos, a saber: a) a defesa da paz, da coexistência pacífica e do desarmamento universal; b) o acordo aos princípios básicos de não-intervenção e a autodeterminação dos povos, tendo como esteio a obediência ao direito internacional; c) o apoio à emancipação dos territórios que ainda não alcançaram sua emancipação, sejam eles de qualquer designação jurídica; d) a independência e soberania na elaboração de projetos de desenvolvimento econômico e na execução de ajuda internacional; e) a expansão dos mercados externos para a produção brasileira, por facilidades alfandegárias em relação à América Latina, assim como a intensificação do comércio com todos os países, inclusive aqueles do bloco socialista.
Apesar de ter governado por apenas sete meses, Jânio Quadros promoveu extensas mudanças na atitude da Política Externa Brasileira. Com efeito, o governo de João Goulart, de duração entre o final do ano de 1961 até a instauração da ditadura empresarial-militar4 em 1964, herdou do governo Quadros as animosidades em relação à política externa dos setores conservadores da política brasileira e da Casa Branca. Não obstante, a PEI encontrou diferenças importantes entre os governos de Quadros e João Goulart. Ainda que lastreadas nos princípios básicos anteriormente listados, a PEI em sua primeira fase foi marcada pela busca da preservação da paz, em uma postura particularmente neutralista, enquanto a segunda fase tornou a evidenciar as questões do desenvolvimento como elemento definidor da PEB. Isto é, “a disputa Leste-Oeste cede lugar ao conflito Norte-Sul como eixo condutor principal da política externa” (PINHEIRO, s.d.).
Se por um lado Quadros apoiou explicitamente o processo de descolonização, particularmente da África portuguesa (VIZENTINI, 2008) — chegando mesmo a contrariar Salazar no sequestro do navio português Santa Maria, símbolo de luxo e um dos orgulhos do regime de Salazar, recebendo os revoltosos com honras oficiais como exilados políticos (PAULO, 2010) —, por outro lado, João Goulart representou um recuo no amparo a defesa dos movimentos descoloniais, a partir do momento em que a delegação brasileira às Nações Unidas reiterou os laços de amizade com Portugal em detrimento dos anseios angolanos. O Brasil ainda se encontrava atrelado à retórica
“dos laços tradicionais de amizade à nação portuguesa, baseados na condição de ex-colônia e na herança cultural lusitana. Os deveres e a gratidão para com a ex-metrópole implicavam uma constante reafirmação dos vínculos e impediam a tomada de decisão que ferissem determinados propósitos do governo português. (PINHEIRO, 1988, p. 80)”
Nada obstante, com João Goulart, em relação ao contexto latino-americano, tiveram os princípios da não-intervenção e autodeterminação dos povos, expressão particularmente interessante durante a Crise dos mísseis de Cuba, em 1962. Em efeito, durante a troca de cartas com o presidente John F. Kennedy, o presidente brasileiro, em tom ascendente, fez questão de ressaltar o não envolvimento do Brasil na questão, argumentando que
“A defesa do princípio de autodeterminação dos povos, em sua máxima amplitude, tornou-se o ponto crucial da política externa do Brasil, não apenas por motivos de ordem jurídica, mas por nele vermos o requisito indispensável à preservação da independência e das condições próprias sob as quais se processa a evolução de cada povo. (GOULART, 24/10/1962, p. 96)”
A carta também marca a escalada do antagonismo Brasil-EUA, já assinalada durante a Conferência sobre Desarmamento em Genebra, tendo o Brasil condenado a política nuclear estadunidense e votado contra as explosões atômicas na atmosfera (VIZENTINI, 2008, p. 24). O auge da PEI pode ser localizado no momento em que San Tiago Dantas ocupou o
Ministério de Relações Exteriores, concretizando algumas das resoluções derivadas do governo Quadros, como a normalização das relações diplomáticas entre Brasil e União Soviética (VIZENTINI, 2008, p. 24). O declínio da PEI, conforme Vizentini (2008, p. 30-31), está associada ao contexto político brasileiro de declínio do populismo, posto que desde a segunda parte do governo Goulart a situação interna do país levou ao acirramento da luta de classes, o que empurrou o presidente à radicalização das políticas das Reformas de base, causando o descontentamento dos setores conservadores, empresariais e dos interesses estadunidenses. Apesar do curto período em que foi posta em prática, a PEI tornou-se profundamente significativa no estabelecimento dos alicerces que permitiram alterações na atuação da PEB, determinante para delimitar as bases seguidas nos governos subsequentes (VIANA, 2009, p. 10).
A CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Com o fim da ditadura militar em 1985, as forças políticas brasileiras se mobilizaram para a constituição de uma nova Carta Magna no país, que chegou ao termo em 1988. Nesse sentido, ao reestabelecer uma constituição democrática no país, inegavelmente foram trazidos aportes tanto de antes desse período de hiato constitucional quanto ao longo dele, além de algumas inovações. O Artigo de número quatro da Constituição Federal Brasileira de 1988 entra, efetivamente, como um exemplo desse movimento misto. Outrossim, para que se possa
discorrer melhor acerca do artigo 4°, faz-se necessário, de antemão, reiterar os incisos do referido artigo para que se possa suscitar as discussões. Assim sendo,
Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:
I – independência nacional;
II – prevalência dos direitos humanos;
III – autodeterminação dos povos;
IV – não-intervenção;
V – igualdade entre os Estados;
VI – defesa da paz;
VII – solução pacífica dos conflitos;
VIII- repúdio ao terrorismo e ao racismo;
IX – cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;
X – concessão de asilo político.
Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações. (BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [2016]).
Efetivamente, tratando acerca dos princípios que devem reger as Relações Internacionais da República Federativa do Brasil, percebem-se tanto semelhanças quanto diferenças no que toca à normatividade da atuação internacional do país em relação à mesma antes do regime ditatorial, configuradas sob a PEI. Em efeito, nota-se uma preocupação, no artigo 4.º, em assegurar a soberania das nações independente de qualquer força constrangedora externa — seja colonial, imperial ou repressiva. Sublinha-se, notoriamente, alguns dos seus incisos que permitem embasar tal afirmação. A começar, o primeiro inciso demarca a independência nacional como um dos princípios a reger o comportamento do Estado brasileiro — o que permite depreender que a República Federativa do Brasil deve ser regida de forma a garantir a independência nacional tanto do Brasil quanto buscar assegurar a dos demais. A se somar ao primeiro, o inciso terceiro segue a mesma linha ao normatizar o princípio da autodeterminação dos povos. Ainda, no quarto inciso se positiva a orientação pela não-intervenção. Esses três incisos, além do quinto que reitera a igualdade entre os Estados, todos seguem o princípio de normatizar o compromisso em assegurar a soberania no Sistema Internacional (SI), similar com o que sustentavam os defensores da Política Externa Independente.
Similarmente, a defesa da paz, positivada no inciso sexto, a solução pacífica dos conflitos, no inciso sétimo, e a cooperação dos povos para o progresso da humanidade, inciso nono, todos fazem parte de uma reivindicação por cooperação internacional e pacificação, também características da PEI. Esta que, além disso, buscava se desvincular da associação e cooperação exclusiva a apenas um Estado — como eram os casos dos imperialismos, colonialismos e, mais particularmente, o imperialismo norte-americano.
Por outro lado, o artigo quarto traz também alguns princípios que destoam dos ideais da PEI. Em efeito, ao longo dos anos de ditadura militar, muitos debates tomaram forma no meio internacional versando sobre direitos humanos, que, estes, reverberariam inclusive nas normas que concernem os princípios orientadores das relações internacionais brasileiras, posteriormente positivadas em 1988. Nesse sentido, os incisos segundo — “prevalência dos direitos humanos” (BRASIL, 1988, Art. 4) —, oitavo — “repúdio ao terrorismo e ao racismo” (BRASIL, 1988, Art. 4) — e décimo — “concessão de asilo político” (BRASIL, 1988, Art. 4)
— seguem a linha de alguns Tratados assinados internacionalmente anteriormente. Há de se destacar a Convenção sobre a Eliminação de todas as formas de Discriminação Racial, de 1968; a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, de 1969; a Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes, de 1984; e a Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura de 1985. Por fim, em parágrafo único, estabelece-se que o país deve visar a formação de uma comunidade latino-americana, através da integração econômica, política, social e cultural, similar às ideias da PEI.
Ressalta-se, ademais, que os tratados firmados no meio internacional podem ser “identificados como juridicamente obrigatórios e vinculantes (pacta sunt servanda), só (…) aos Estados que expressamente consentiram com sua adoção (…) [, e assim,] se compromete[m] a respeitar seus preceitos.” (SÁ, 2010, p.17). Nesse sentido, Ana Paula de Sá argumenta que “o conteúdo dos tratados internacionais de direitos humanos [deve ser] adotado como limites materiais ao poder constituinte originário.” (2010, p. 22), argumentação que pode ser constatada no referido artigo em decorrência de tratados antecedentemente firmados.
A PEI E OS PRINCÍPIOS DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS NA CF DE 1988
Como demonstra Flávia Campos Mello (2000), a despeito de como se apresenta e configura o regime político brasileiro ao longo das décadas, o arranjo institucional brasileiro tem delineado condições para que as diretrizes gerais do Itamaraty sejam continuadas, visto que o órgão
“[…] adquiriu, desde cedo, uma autonomia crescente em relação ao sistema social e ao próprio aparelho estatal, conferindo-lhe iniciativa também crescente na formulação e implementação da política externa, e a capacidade de assegurar uma certa continuidade desta política ao longo do tempo, através da resistência a mudanças bruscas e indesejadas. (MELLO, 2000, p. 58).”
Nesse contexto, segundo Pinheiro (2000), pode-se afirmar que, entre os anos de 1961 a 1964 — ano em que se instaurou a PEI —, e 1974 a 1990 — incluindo o processo da constituinte —, a PEB teve como paradigma predominante o globalismo, conduzido e redesenhado pelo Itamaraty. Tal paradigma constituiria o alicerce de uma inserção internacional menos acoplado aos interesses estadunidenses, na busca por um campo diplomático mais extensivo, descrevendo Antônio Carlos Lessa os objetivos da PEB como:
- a perseguição, no plano internacional, dos elementos tidos como indispensáveis à leitura do projeto de desenvolvimento econômico em vias de implementação, sejam eles investimentos, mercados, tecnologias, fontes de energia ou empréstimos;
- a concertação internacional, nos fóruns em que se fizer possível, para a construção de regras que desimpedissem o acesso aos insumos para o desenvolvimento;
- a diversificação dos contatos internacionais, esconjurando a ‘maldição das relações especiais’ com os EUA, com o que se entende os apertos nas margens de decisão e de autonomia internacional proporcionados pelos alinhamentos;
- a integração eficaz nos fluxos econômicos internacionais;
- a construção de uma presença internacional própria, não-alinhada e crescentemente desvinculada dos constrangimentos ideológicos do momento, sem que com isso se negue o escopo civilizacional ocidental (LESSA, 1998, p. 30).
Não obstante, os anos de 1961-1964 e 1974-1990 penderam a vertentes diferentes de interpretação e atuação do mesmo paradigma. Conforme Pinheiro (2000), os anos de 1961 a 1964 da PEI foram marcados pela vertente grotiana, sob a qual a perspectiva diplomática do Brasil adotou a identificação com os princípios morais e o comprometimento com a edificação de uma nova ordem internacional fundamentada em regras, princípios e na noção de justiça internacional. Já entre 1974 e 1990, o globalismo assume vertente hobbesiana, na busca pela otimização dos interesses nacionais frente à comunidade de Estados, refletindo na redação da constituição de 1988.
Baseado em um mesmo paradigma de política externa e “[n]a participação destacada do Itamaraty como fonte e agente para a constitucionalização de certos valores e práticas da política externa nacional” (LOPES e VALENTE, 2016, p. 997), ainda que apresentem particularidades, não seria de se estranhar que a Política Externa Independente e a Constituição Federal de 1988 — sobretudo em seu artigo 4.º — compartilhassem princípios em comum. Nessa acepção, é de se referir que San Tiago Dantas, em seu livro Política Externa Independente (1962), onde sistematizou os principais pontos da doutrina, reconhece que sua política “era o desdobramento da que encontrara iniciada, ao assumir o Itamaraty, e que procurara ‘desenvolver e sistematizar’”(FRANCO, 2008, p. 11). A continuidade e centralidade do Itamaraty nos assuntos de política exterior e nos processos institucionais pode ser notado de maneira particular no processo constituinte. Segundo Lopes e Valente (2016), pode-se identificar quatro formas de atuação do referido órgão no processo constituinte, a saber:
“(1) sugestão de dispositivos a serem constitucionalizados e (2) declaração expressa contra propostas ou modelos de regulamentação, ambas durante a participação de seus membros nas audiências públicas; (3) participação de seus integrantes como assessores da Subcomissão da Nacionalidade, da Soberania e das Relações Internacionais (SNSRI); e (4) consultas informais realizadas ao longo do processo constituinte, notadamente pela relatoria da Comissão de Sistematização e pela Mesa Diretora da ANC/1987 (LOPES e VALENTE, 2016, p. 1006)”
Desse modo, o Itamaraty pôde estabelecer seus interesses na Constituição, podendo-se averiguar sua presença sobretudo nos princípios da não-intervenção, nos processos de elaboração dos princípios de defesa da paz e solução pacífica dos conflitos, predominando sua posição sobre atores como a Conferência Nacional de Bispos do Brasil (CNBB) e o movimento pacifista, sobretudo através do Conselho Brasileiro de Defesa da Paz (Condepaz) (LOPES e VALENTE, 2016, p. 1008).
CONCLUSÃO
Analisados em perspectiva, pode-se concluir que o Artigo quarto da Constituição Federal traz consigo tanto inovações quanto retomada de paradigmas. Em efeito, percebe-se que ele tem grandes influências do globalismo, concepção que influenciou tanto a PEI quanto os constituintes na hora da positivação das formulações do Artigo quarto, por exemplo. Por essa decorrência, torna-se passível referir-se a similaridades entre a Política Externa Independente, modelo adotado no âmbito da Política Externa Brasileira dos governos Quadros e Goulart e as formulações do referido Artigo, convergidos pela figura do Itamaraty. É evidente, todavia, que, por se tratar de um período histórico distinto, haveriam de ter inovações, estas que foram incorporadas tanto em decorrência das discussões ocorridas ao longo dos anos de ditadura — como é o caso dos incisos tratando dos direitos humanos e do repúdio ao terrorismo e ao racismo — quanto ao longo do processo constituinte. Já no que toca ao parágrafo único — que concerne a orientação pela criação de uma sociedade latino-americana —, pode-se compreendê-lo como sendo uma inferência da PEI e da CEPAL, ao momento em que busca uma relativa independência do imperialismo norte-americano por meio de um fortalecimento cooperativo dos países do Sul. Deve-se esclarecer, ademais, que essas normas são norteadoras do comportamento estatal, mas que, na prática, se fazem de difícil contestação, afinal se houvesse uma desvinculação ao Mercosul, por exemplo — que seria um exemplo do esforço na criação da sociedade latino-americana — isso não representaria necessariamente um desrespeito à Constituição Federal, pois podem haver diversas formas de interpretação e de comportamento que avistam a criação desta sociedade.
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2 ARRIGHI, G.; HOPKINS, T.; WALLERSTEIN, I. Antisystemic movements. New York: Verso, 1989.
3 MACMILLAN, Harold. The Wind of Change Speech. 1960. Address by Harold Macmillan to Members of both Houses of the Parliament of the Union Of South Africa, Cape Town, 3 February 1960. Disponível em: https://web-archives.univ-pau.fr/english/TD2doc1.pdf. Acesso em: 28 dez. 2021.
4 DE MELO, D. B. DITADURA “CIVIL-MILITAR”?: CONTROVÉRSIAS HISTORIOGRÁFICAS SOBRE O PROCESSO POLÍTICO BRASILEIRO NO PÓS-1964 E OS DESAFIOS DO TEMPO PRESENTE. Espaço Plural, [S. l.], v. 13, n. 27, p. 39–53, 2000. Disponível em: https://e-revista.unioeste.br/index.php/espacoplural/article/view/8574. Acesso em: 30 dez. 2021.
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