AS VULNERABILIDADES DA PND E DA END DO BRASIL

Marinha | davemantel de Getty Images Signature
Força Naval | davemantel de Getty Images Signature

O fim do período da ditadura civil-militar no brasil fez com que o governo buscasse métodos para uma maior democratização do processo de formulação de políticas públicas no país. Dentro desse cenário, a Defesa não fica de fora dessa lógica. Desde o período da presidência de Fernando Genrique Cardoso, “o tema de defesa nacional vem ganhando projeção junto à sociedade brasileira atavés da imprensa ou da área acadêmica” (DOS SANTOS FILHO, 2004, p. 51). Esse movimento de democratização e transparência dos objetivos e interesses nacionais fez com que surgisse, em 1996, a Política Nacional de Defesa (PND) devido à “preocupação com a melhor da capacidade de defesa do País e a necessidade de um plano estratégico que contribuísse com esta necessidade e promovesse o desenvolvimento de diversos setores” (FAJARDO; JÚNIOR; SOUZA, 2016, p. 180–181). Com a acentuação dessa preocupação em relação à defesa do País, foram promovidos ainda os documentos de Estratégia Nacional de Defesa (END) e o Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN).

No que tange á PND, o documenta é “voltado essencialemtne para ameaças externas, estabelece objetivos e orientações para o preparo e emprego dos sterores militar e civil em todas as esferas do Poder Nacional, em prol da Defesa Nacional” (FAJARDO; JÚNIOR; SOUZA, 2016, p. 180). No que tange às ameças externas, a pirataria no Atlântico Sul vem sendo uma das principais fontes de debates e discussões sobre ameaças à segurança nacional (ABDENUR; SOUZA NETO, 2014; DE ALMEIDA SILVA; MARCONDES, 2019; RIZZI; DA SILVA, 2017)

A pirataria marítima, notadamente aquela concentrada na região do Golfo da Guiné, se tornou “um dos prinicpais centros de piraratia mundial – prinicipalmente após o recente ‘boom’ do petróleo, aque acarretou na ascensão de indústrias petrolíferas assim como intensificou o tráfego de hidrocarbonetos na área” (ZUCATTO; BAPTISTA, 2014, p. 583). Desse modo, esse fenômeno é preocupante para a segurança nacional do Brasil já que se encontra dentro dos limites do entorno estratégico brasileiro e, portanto, alvo de perspectivas estratégicas do País.

 Antes de avançarmos sobre as discussões sobre o conteúdo em si deste artigo, faz-se necessária uma definição clara sobre o que é a pirataria moderna. Para isso, será utilizada a definição oferecida pela Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), da qual o Brasil é signatário. A definição é a que segue:

Constituem pirataria quaisquer dos seguintes atos:

a) Qualquer ato ilícito de violência ou de detenção ou qualquer ato de depredação cometidos, para fins privados, pela tripulação ou pelos passageiros de um navio ou de uma aeronave privados, e dirigidos contra:

i) Um navio ou uma aeronave em alto mar ou pessoas ou bens a bordo dos mesmos,

ii) Um navio ou aeronave, pessoas ou bens em lugar não submetido à jurisdição de qualquer Estado;

b) Qualquer ato de participação voluntária na utilização de um navio ou de uma aeronave, quando aquele que o pratica tenha conhecimento de factos que deem a esse navio ou a essa aeronave o carácter de navio ou aeronave pirata;

c) Qualquer ação que tenha por fim incitar ou ajudar intencionalmente a cometer um dos atos enunciados nas alíneas a) ou b). (BRASIL, 1990, s/p)

Tendo a PND e a END como os principais objetos a serem analisados aqui, dentro da literatura sobre a segurança do Brasil em relação à pirataria, há aqueles que buscam analisar o que a PND disserta sobre o problema (ESTEVES, 2016; MONTEZ, 2019; NEGRETE; DO COUTO PEREIRA, 2020). No entanto, há uma relativa escassez de contribuições bibliográficas no que tange às quais vulnerabilidades existentes na PND e na END em relação ao problema da pirataria. Esse cenário pode se tornar um problema estratégico brasileiro já que essas vulnerabilidades podem se tornar pontos cegos na capacidade do país em lidar com o problema da pirataria, apesar de Esteves (2016) demonstrar que o Código Penal do Brasil não titpifica a pirataria como crime. Assim,e ste trabalho terá como objetivo responder a seguinte pergunta: quais são as vulnerabildiade da PND e da END de 2020 em relação às causas da pirataria no Golfo da Guiné?

Para realizar esse trabalho, lançar-se-á mão de um metodologia dedutiva descritica da publicação da PND e da END de 2020. A escolha dessa se dá pelo fato de ser ano emq ue a versão mais recente do documento foi publicada e porque se passou 8 anos desde que o Consleho de Segurança da ONU classificou as atividades de pirataria no Golfo da Guiné como “clara ameça” á segurança (ONU, 2012, s/p), devido ao seu aumento irregular, porém progressivo, de casos ao longo dos anos de 2012 como é demonstrado no gráfico abaixo, segundo os dados da Organização Marítima Internacional (IMO, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021).

Incidentes envolvendo pirataria marítima no Golfo da Guiné 2013-2020 | PND, END, Brasil
Fonte: Elaborada pelo autor 1

Este trabalho será dividido em três partes. A primeira tem por objetivo a mudança de perspectiva da segurança internacional no período pós-Guerra Fria. Agora, a segurança se espalha para âmbitos ambientais, sociais e dos direitos humanos. Dessa forma, o jeito de produzir e pensar segurança mudou. Este artigo, por usa vez, bebe dessa nova realidade ontológico da segurança levando em consideração o papel da construção discursiva e da inersubjetividadee no reconhecimento de ameaças. A seguunda parte explica e justifica a metodologia usada aqui. Pelo fato de analisarmos declarações, a análise de conteúdo terá o papel de identificar os limites de percepção de ação que definem o papel brasileiro no combate á pirataria dentro do seu entorno estratégico. A última parte , por sua vez, será destinada à análise propriamente dita do documento escolhido para identificar os pontos cegos dele em relação às causas da pirataria

1 O PAPEL DOS DOCUMENTOS OFICIAIS NA PERCEPÇÃO DE AMEAÇAS DE SEGURANÇA

1.1 O papel dos discursos e dos atos de fala na construção de ameaças

O fim da Guerra Fria mudou a lógica das relaççoes internacionais de forma sensível. Uma das principais questões que forma trazidas com esse evento foi o destronamento da segurança estatal e a nova importânci adada aos outros tipos de segurança (BONSER, 2001; MEARSHEIMER, 1990; MINC, 1993; UNITED NATIONS, 1994). Nesse sentido, para entender o que seria considerado como ameaça, a Teoria da Securitização se apresenta tanto como uma alternativa como um fenômeno para este trabalho trabalho. Formulada por Barry Buzan, Ole Waever e Jaap de Wilde, esse pensamento tem como princípio que a securitização de qualquer questão percebida como ameaça é feita através de uma construção discursiva verbalizada pelos “atps de fala” (BUZAN; WÆVER; DE WILDE, 1998).

No entanto, esse ato de fala não pdoe ser expressado por qualquer pessoa e não poder ser recebido por qualqier audiência. Existem uma necessidade de que aquele que fala seja percebido socialmente como alguém (comumente um político) ou como algo (uma instituição reconhecida) que possui ao mesmo tempo autoridade e legitimidade para que esse discurso seja tomado como digno de atenção. Além disso, Maja Zehfuss (2001) diz que a criação de uma percepção compartilhada é feita através de vínculos linguísticos atravpes dos quais consciências intersubjetivas são formadas e abseadas. Nas paplavras da autora, “os seres humanos constroem a realidade através de suas ações, as quais são os atos de da fala” (ZEHFUSS, 2001, p. 59). É nesse pensamenot que se encontra as bases teóricas para o uso dos documentos oficiais brasileiros sobre defesa.

1.2 Os documentos oficiais de defesa do Brasil

            Os documentos oficias de formulação de política de defesa são responsáveis por orientar as “decisões das autoridades com legitimidade democrática, as quais devem identificar princípios orientadores, interesses nacionais a serem protegidos, objetivos políticos e estratégias para atingí-los” (MENEGHIM DONADELLI; SAINT-PIERRE; VITELLI, 2021, p. 143). Pode-se dizer, também, que “a relevância dos documentos é também intrínseca: é neles que as autoridades orientam as forças armadas sobre elementos centrais para seu emprego” (MENEGHIM DONADELLI; SAINT-PIERRE; VITELLI, 2021, p. 143).

            Em relação à PND, ela é o “principal documento do governo brasileiro para elaborar suas políticas de defesa do território e estabelece osbjetivos e diretrizes que devem ser seguidas para equipar e preparar as Forças Armadas” (CORRÊA, 2014, p. 31). Segundo o próprio documento, a “PND é o documento condicionante de mais alto nível para o planejamento de ações destinadas à defesa do País. Voltada prioritariamente para ameaças externas, estabelece objetivos para o preparo e o emprego de todas as expressões do Podern Nacional, em prol da Defesa Nacional” (BRASIL, 2012a, p. 7). No que tange a temas como pirataria e outros tipos de ameaças não convencionais é dito que “[a] análise do ambiente estratégico dá ênfase à instabilidade, à assimetria de poder e às novas ameaças à segurança dos Estados” (CORRÊA, 2014, p. 32).

A END, por sua vez, tem o objetivo principal de definir “de forma clara e objetiva, as estratégias que deverão nortear a sociedade brasileira nas ações de defesa da Pátria” (BRASIL, 2012a, p. 31). Em outras palavras, é o “documento que diagrama as linhas de ação, as estapas e os meios necessários para alcançar os objetivos determinados no documento anterior, articulando o campo da defesa com os demais atores do país” (MENEGHIM DONADELLI; SAINT-PIERRE; VITELLI, 2021, p. 147).  

2 ANÁLISE DAS VULNERABILIDADES EM RELAÇÃO À PIRATARIA NA PND E END (2020)

Para identificar, então, as vulnerabilidades presentes nos documentos analisados, será realizada uma revisão de literatura de onde serão retiradas as categorias que definirão quais são os fatores que produzem ambientes propícios para o surgimento dessa atividade criminosa. Assim, aquelas categorias encontradas na literatura que não forem encontradas em nenhum dos documentos oficiais escolhidos serão consideradas como uma vulnerabiliade do documento monstrando a necessidade de refino analítico para lidar de forma mais eficiente com essa situação.

Para definir essas categorias, o método de análise de conteúdo se mostra o mais adequado para esse objetivo devido a possibilidade de ele “fazer inferências sobre as mensagens           dentro dos textos, do(s) escritor(es), da audiência, e mesmo da cultura e tempo circundantes ao                   texto” (COLUMBIA, 2019, s/p, tradução nossa). Além disso, esse método consegue “sistematicamente transformar uma grande quantidade de texto em um sumário de resultados chaves altamente organizado e conciso” (ERLINGSSON; BRYSIEWICZ, 2017, p. 94, tradução nossa)  através de uma análise conceitual por coding já que ela permite uma contagem e quantificação dos termos e conceitos selecionados para a análise. Coding, segundo Silva e Fossá  (2015, p. 4) é a “transformação, por meio de recorte, agregação e enumeração, com base em regras precisas sobre as informações textuais, representativas das características do conteúdo”.

Isso acontece, pois, ao buscar padrões de comunicação e significantes dentro de um espaço amostral, o pesquisador consegue extrair, dele, seguindo o referencial teórico utilizado em sua pesquisa, inferências de significantes carregados nos conteúdos textuais analisados. Em outras palavras, esse método possibilita a “construção das operações de codificação, considerando-se os recortes dos textos em unidades de registro, a definição de regras de contagem e classificação e agregação das informações em categoriais simbólicos ou temáticas” (SILVA; FOSSÁ, 2015, p. 4).

A identificação das origens causais da pirataria na região foram sujeitas a “um desmembramento do texto em categoriais agrupadas analogicamente” (SILVA; FOSSÁ, 2015, p. 8). Para isso, como dito mostrado por Bardin (2011), o processo de identificação utilizou de                uma codificação que levou em consideração a repetição das palavras e as conexões causais feitas pelos autores nos próprios textos analisados durante a revisão de bibliografia, as quais foram usadas como unidades de registro. O próximo passo foi a classificação desses códigos na criação de categorias iniciais através de sua proximidade temática (SILVA; FOSSÁ, 2015).

Depois disso, essas mesmas categorias iniciais são aglutinadas de acordo com a suas temáticas formando categorias finais possibilitando inferências sobre os textos a serem analisados. Essa parte da análise é chamada de análise relacional e tem o objetivo de examinar as relações entre os conceitos em um texto. Apesar de ela iniciar de forma semelhante à forma anterior, ou seja, escolhendo um conceito a ser analisado, não é buscado apenas uma questão de quantidade ou de frequência desses termos. A grande diferença da análise relacional se encontra no seu objetivo de “explorar as relações entre conceitos” já que “conceitos individuais são vistos como tendo nenhum significado inerente, mas o significado é um produto das relações entre os conceitos” (COLUMBIA, 2009, s/p, tradução do autor).

Para que isso ocorra, as perguntas de pesquisa devem ser específicas a fim de que não haja aberturas para interpretações contrárias, o que faz com que haja uma necessidade de “sistematizar ideias iniciais colocadas pelo quadro referencial teórico e estabelecer indicadores  para a interpretação das informações coletadas” (SILVA; FOSSÁ, 2015, p. 3). No entanto, um             ponto que as duas análises dão importância é a representatividade do material a ser abordado, já que “a amostragem diz-se rigorosa se a amostra for uma parte representativa do universo inicial” (SILVA; FOSSÁ, 2015, p. 3).

2.1 Categorias iniciais e categorias finais

Dentro do universo de textos analisados (BARRIOS, 2013; BIZIOURAS, 2013; DOGARWA, 2013; DUARTE; DE BARROS, 2019; FIORELLI, 2014; FRANCIS; LAPIN; ROSSIASCO, 2011; HOUSE, 2013; JACOBSEN, 2017; JONES, 2013; NEGRETE; DO COUTO PEREIRA, 2020; NWALOZIE, 2020; ONUOHA, 2012, 2013; OSINOWO, 2015; RICHARDSON et al., 2012; WALKER, 2013; WHITENECK; IVANCOVICH; HALL, 2011; WHITMAN; SUAREZ, 2012; ZUCATTO; BAPTISTA, 2014) foram extraídas 17 categoriais iniciais que são demonstradas pelos autores como causas diretamente relacionadas com o fenômeno da pirataria no Golfo da Guiné. Elas são as seguintes, por ordem de crescente de aparição. Ademais, tentou-se manter as mesmas palavras utilizadas pelos textos analisados, mesmo que elas possam parecer vagas, tais como “questões políticas”, “instabilidade social e política” e “pobreza”.

AS VULNERABILIDADES DA PND E DA END DO BRASIL 4
Fonte: Elaborada pelo autor 2

Feita essa etapa, partirá agora para aglutinação das categorias iniciais de acordo com suas temáticas para que haja possibilidade de inferências nos documentos de defesa. Nesse sentido, criou-se quatro grandes categorias para abarcar as categorias iniciais: questões políticAs; questões sócio-ambientais; questões militares; e questões econômicAs.

AS VULNERABILIDADES DA PND E DA END DO BRASIL 5
     Fonte: Elaborada pelo autor 3

Pode-se perceber, então, que dentro do escopo de textos analisados as questões políticas e econômicas se sobrepõem em quantidade de vezes citadas nos textos analisados com 40 (30,5%) e 49 (37,4%) vezes, respectivamente. Já os lados sócio-ambientais e militares são citados 32 (24,4%) e 10 (7,6%) vezes, respectivamente nos textos. No entanto, quando se compara à diversificação das causas, pode-se ver que há mais causas políticas e sócio-ambientais (7 e 6, respectivamente) do que as causas militares e econômicas (1 e 4, respectivamente). Diante das categorias finais, o trabalho partirá agora para as inferências propriamente ditas nos documentos de Defesa analisados.

AS VULNERABILIDADES DA PND E DA END DO BRASIL 6
Fonte: Elaborada pelo autor 4

2.2 Análise da PND e da END (2020)

Nessa edição, a pirataria segue a classificação da versão de 2016 (BRASIL, 2016) ao considerar pirataria como ato ilícito. Essa classificação fica explícita quando é dito que “[a] intensificação das ocorrências de atos ilícitos no mar (como exemplo, a pirataria […])” (BRASIL, 2020b, p. 46). Além disso, como o edição anterior, o termo pirataria aparece apenas uma vez apesar da intensificação dessa atividade ao longo dos anos de 2012 no Golfo da Guiné, ou seja, dentro das definições geográficas do contorno estratégico brasileiro (BRASIL, 2012b, 2012a, 2016). Seguindo os padrões feitos com os documentos anteriores, temos a seguinte tabela:

  Fonte: Elaborada pelo autor 5

QUESTÕES POLÍTICAS

Espera-se que o Brasil almeje inserir-se cada vez mais no cenário internacional, obetendo maior representatividade nas decisões, em especial, em fóruns de alcance regional e global (p.12)

Não se pode desconsiderar a possibilidade da ocorrência de tensões e crises no entorno estratégico, com possíveis desdobramentos para o Brasil, de modo que o País poderá ver-se motivado a contribuir para a solução de eventuais controvérsias ou mesmo para defender seus interesses. (p.17)

Buscar a manuntenção do Atlântico Sul como zona de apz e cooperação. (p.20)

Proporcionar condições de segurança aos brasileiros no exterior, assegurando o respeito aos direitos individuais ou coletivos, privados ou públicos (p.25)

Incrementar a participação do brasil em organismos e fóruns internacionais, em operações internacionais e na cooperação com outros países, visando a auferir maior influência nas decisões emq uestões globais. (p.25)

O fortalecimento da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul – Zopacas contribuirá para a consolidação do brasil como ator regional relevante (p.33)

O diálogo e a cooperação com outros países são fundamentais para o êxito da Estratégia Nacional de Defesa (p.44)

Refere-se às atividades mantidas entres o Setor de Defesa brasieliro e os congêners estrangeiros, visando ao fortalecimento da confiança, ao estreitamento dos laços de amizade ao conehcimento mútuo e ao desenvovlivmento de um ambiente de camaradagem e cooperação (p.71)

Incrementar o relacionamento com o Setor de Defesa de outros países. (p.71)

Incrementar as ações de presença anval em apoio às ações de diplomacia. (p.71)

Intensificar a realização de operações internacionais, unilateralmente ou em arranjos multilaterais, e de iniciativas de cooperação em áreas de interesse de defesa. (p.73)

ntensificar a atuação em foros multilateriais e em mecanismos inter-regionais

QUESTÕES SÓCIO-AMBIENTAIS

QUESTÕES MILITARES

Além do aumento de suainfluência política em nível global, a participação em operações internacionais permitirá ao Brasil estreitar laços de cooperação po intermédio das Forças Armadas e de agências participantes das missões, bem como ampliar sua projeção no concerto internacional. (p.17)

Instabilidade políticas e sociais em países onde haja cidadãos, representações diplomáticas e empresas brasileiras poderiam torná-los alvo de ações hostis o que poderá exigir a atuação das Forças Armadas,a  fim de assegurar os interesses do Estado e a integridade física e psicológica dos nacionais. (p.18)

Participar de operações internacionais, visando a contribuir para a estabilidade mundial e o bem-estar dos povos. (p.21)

O Brasil poderá particiapr de arranjos de defesa coletiva e de operações internacionais, visando contribuir para a estabilidade mundial. (p.33)

Para o incrmento dessa segurança, é importante a ampliação de um ambiente de cooperação com países lindeiros do Atlântico Sul, principalmente por meio de suas Marinhas. (p.33)

Deve, ainda, manter a segurança das linhas de comunicação marítimas e das linhas de navegação aérea, especialmente no Atlãntico Sul, buscando mantê-lo como zona de paz e cooperação (p.33-34)

As capacidades para controlar áreas mar´tiimas, negar o uso do mar e projetar o Poder Naval terão por foco incrementar a segurança e a habilitação para defender […] onde gouver interesses nacionais assim como responder prontamento a qualquer ameaça às vias marítimas de coméricio. (p. 47)

Desenvolver as capacidades de monitorar e controlar o espaço aéreo, o espaço cibernético, o território, as águas jurisdicionais brasileiros e outras aéreas de interesse. (p.63)

Incrmentar a participação das Forças Armadas em exercícios operacionais com outros países.(p.70)

Intensificar a realização de intercâmbios e acordos na área de defesa com outros países (p.72)

Desenvovler capacidades das Forças Armadas para desempenharem responsabilidades crescentes em operações internacionais, sob mandato de organismos multilaterias. (p.73)

Aperfeiçoar o adestraemtno de civis e militares para participação em operações internacionais. (p.73)

QUESTÕES ECONÔMICAS

CONCLUSÃO

Diante do que foi encontrado, cabe-se voltar a pergunta que originou este trabalho: quais são as vulnerabilidades presentes na PND e na END de 2020 em relação às causas da pirataria no Golfo da Guiné? Depois de uma leitura flutuante e a criação de categorias inicias e finais de acordo com o processo da metodologia escolhida (BARDIN, 2011), foi visto que a literatura a ponta que as questões econômicas e as questões políticas são, respectivamente, a primeira e a segunda questão mais importante para as causas da pirataria naquela região.

Em relação ao documento em si, pode-se concluir dois fatores quantitativos. O primeiro é que não há evidências de um aumento da percepção da pirataria como ameaça. Apesar de um aumento progressivo de 45% dos casos entre 2016 e 2020, o documento de 2020 cita a pirataria diretamente apenas uma vez, assim como na versão de 2016. O segundo fator é a ausência de percepção das questões econômicas e sócio-ambientais. Em outras palavras a PND e a END deixam de contemplar cerca de 61,8% das causas da pirataria marítima do Golfo da Guiné. A falta de conteúdo dentro do documento sobre essas questões podem, então, ser consideradas como as principais vulnerabilidades da formulação estratégica do Brasil perante às ameaças à segurança em seu entorno estratégico. 

No entanto, é necessário fazer algumas indagações a fim de abrir caminhos para novas pesquisas desse tema. Apesar de haver uma ausência de questões econômicas e sócio-ambientais, cabe-se pergintar se é necessário que a PND e a END tenham esses elementos? Até que ponto a situação interna de países dentro do entorno estratégico deve ser alvo de preocupação e ação do Estado brasileiro? Além disso, a situação interna de outros Estados deve ser uma preocupação em si? O documento já define a sua “ênfase na expressão militar” (BRASIL, 2020a, p. 11), no entanto, é dito que as ameaças “potenciais” são, também, alvo de atenção o que demanda ação preventivas e não somente reativas. É um debate que não se esgota aqui já que devido a motivos de espaço e tempo não foi possível realizar a mesma análise com outros documentos, outras publicações e um maior escopo da literatura produzida sobre tema.

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Sobre o Autor

Mestrando no Programa de Pós-Graduação em Segurança Internacional e Defesa (PPGSID) na Escola Superior de Guerra (ESG). Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Atualmente, é colaborador externo no Núcleo de Estudos do BRICS (NEBRICS) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Já foi pesquisador no Laboratório de Simulações e Cenários (LSC) da Escola Naval de Guerra (EGN). Foi colaborador na Argos Consultoria Internacional Jr entre os anos de (2018-2019) como gestor de projetos e gestor de pessoas. Áreas de interesse: Pirataria; Geopolítica; Atlântico Sul; CPLP; BRICS.

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